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分权背景下的政府垂直管理：模式和思路【内容提要】垂直管理是当代各国中央政府广泛采用的一种组织形式，可分为实体性和督办性两种模式。在分权背景下，加强中央垂直管理是一种必然选择，也是诸多国家的实践经验。中国在实行垂直管理方面已经取得重要进展，同时也面临着新的问题。进一步优化垂直管理体制，可考虑在职能界定基础上调整垂直管理设置，更多采用督办性垂直管理模式，加强垂直管理的制度建设。Vertical management is a kind of popular organizational form among central governments in the world and can be divided into two modes-entity or supervision. In the context of decentralization, enhancing central vertical management and integration is not only the inevitable choice, but also the practice and experience of many foreign countries. While China has made significant progresses in this field, it also faces many new problems. This paper considers that further improving the vertical management system in China may take into account readjusting the vertical management settings on the basis of function definition, adopt more supervisory modes and enhance the relative institutional construction.【关 键 词】政府垂直管理/模式比较/调整思路????government reform/vertical management/intergovernmental relations????［中图分类号］D035　［文献标识码］A　［文章编号］1006－0863（2009）09－0038－06????在我国，近十多年来一些中央部门相继实行垂直管理，在保证政令畅通、克服地方保护、平衡中央地方关系等方面发挥了重要作用，但也面临着地方政府职能被分割、条块矛盾突出等新的问题，引起了广泛的关注和争议。本文通过对分权背景下中外政府垂直管理的考察分析，就如何调整优化我国垂直管理体制提出一些看法。????一、垂直管理的一个分析框架????垂直管理是各国政府广泛采用的一种组织形式，有各种各样的做法。为了便于考察分析，需要提供一个兼容性的框架，明确垂直管理的概念、类型和理由等基本问题。????1.什么是垂直管理????垂直管理一般是指中央政府部门对其在地方设立的分支机构或派出机构实行垂直领导的一种组织形式，又称部门垂直管理、中央垂直管理。主要特征有：（1）属于中央政府的一部分。中央部门的分支机构或派出机构（统称垂直管理机构）虽然设在地方，但编制、经费、人事、业务等都由中央部门直接管理，属于中央政府组织的范畴。[1]（2）功能作用是执行中央政府的事务，保证中央政策法律得到有效实施。（3）设置形式灵活多样。可由政府部门设立，也可由部门内设机构设立；可按行政区划设立，也可跨行政区域设立；可设一个管理层级，也可设多个管理层级。????2.垂直管理可分为两种模式：实体性和督办性????垂直管理有各种分类方法，最基本、最实用的方法是根据职能不同进行划分。中央政府的职能包括专有职能和共有职能。这两种职能的履行方式不同，采取的垂直管理形式也有所差异。一般而言，中央政府的专有职能，如国防外交、宏观经济、邮政、航空、铁路等事务，需要由中央部门及设立的分支机构去执行，实行垂直管理，这种垂直管理无论是职能还是机构，都是实体性的；中央和地方的共有职能，如教育、卫生医疗、就业、环保等事务，需要通过分工合作完成，通常由中央政府制定政策法律，地方政府具体执行，同时中央部门可在地方设立垂直领导的派出机构，督促或监督地方政府执行，这种垂直管理无论是职能还是机构，都是督办性的。据此，笔者认为，可将垂直管理分为实体性和督办性两种基本模式（参见表1）。????（1）实体性垂直管理的特征：适用于中央政府的专有职能；业务部门自上而下组成独立的垂直管理体系，地方政府不设同类业务机构；主要作用是执行中央事务，实施中央决策；按照“中央部门决