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西方国家公共行政范式的演变及其发展趋势【内容提要】伴随社会经济文化环境的变迁，西方国家公共行政范式也几经演变，而体现在总体性上，从传统公共行政范式到新公共管理范式的演变更具代表意义。尽管在总体视角的演变过程中，也涌现过一些理论方面的添加或弥补，但完善与改进的意义更大于跨越与替代。当下，归因于后工业社会的来临、公民民主意识的提升以及政府不可治理公共事务的增加等因素的影响，使得西方国家政府所处的生态环境呈现出了复杂性、多变性等时代特征，一种全新的公共行政范式——网络化治理开始在西方国家兴起。网络化治理范式的明显优势既体现了其存在的现实合理性，同样昭示着它将代表西方国家公共行政范式的未来发展趋势。【关 键 词】范式/传统公共行政/新公共管理/网络化治理????公共行政是以政府为主体的公共组织对国家事务、社会公共事务以及其内部事务所进行的管理实践活动。长期以来，在西方学术界，公共行政理论层出不穷，而用库恩的“范式”分析方法探究公共行政实践及其理论的演变过程则是其中的代表之一。尼古拉斯·亨利认为公共行政范式的转换就是公共行政自我检验的一个过程，并从定向和焦点两个角度将西方国家公共行政范式划分为政治/行政二分法、行政学的原则、作为政治学的行政学、作为管理学的行政学、作为公共行政学的行政学五种范式。①查尔斯·福克斯和休·米勒从公共行政中“民主”的运作方式视角将公共行政区分为传统治理范式、新制度主义[或宪政主义]范式、社群主义[或公民主义]范式、后现代公共行政范式——话语理论。②奥斯特罗姆将公共行政理论划分为“威尔逊-韦伯范式”和“民主行政的范式”，认为前者是以政府为单一权力中心的公共治理，而后者则是“多中心”的制度安排。③可见，学者们对西方国家公共行政范式的演变并未形成一个统一的认识，根源于库恩所谓的“范式”本身所具有的不同含义。????基于公共行政学的理论基础及其探究方法，西方国家公共行政范式演变的实质并非一种互不关联的前后更替，而是一个不断完善、创新的过程，因为范式转变的结构性标志是新的范式彻底取代旧的范式体系，“拒斥一个范式的决定总是同时也就是接受另一个范式的决定。”④但如果从公共行政本身所具有的特征进行审视可以发现，西方国家公共行政则经历了从以强调“行政效率”到关注“公共服务”为主旨的范式演变过程，而以“多元合作”为特征的公共行政范式将预示着其未来的发展趋势。????一、传统公共行政范式的形成及其超越????西方国家传统公共行政范式的形成，主要彰显在实践活动和理论提升两个方面：在实践上，19世纪中期的政府改革运动为传统公共行政范式的形成提供了经验基础，其中，1854年的《诺思科特-特里维廉报告》和1870年的《枢密院令》，标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”，⑤而1883年国会通过的《彭德尔顿法》，使得遵循政治中立准则的文官制度成为美国政府人事管理的基本依据，标志着美国自1829年以来“政党分肥制”的终结。在理论上，19世纪末，西方国家公共行政实践深受美国学者伍得罗·威尔逊，尤其是德国学者马克思·韦伯公共行政理论的深刻影响，因此，该范式又被称为威尔逊-韦伯模式。“在整个漫长的历史中，无论是否明显，传统的行政模式实际上是严格按照韦伯的理论发展的”。⑥????威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中提出了“政治、行政”二分的思想，确定了公共行政研究的理论前提。他认为公共行政研究“首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好这些恰当的事情。⑦古德诺对威尔逊的这一思想进行了系统阐述，主张应当把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。⑧????威尔逊对传统公共行政理论的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；而韦伯的贡献则在于，官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯设想的理性官僚制应遵循以下原则：在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系；有明确划分责权的规章制度；指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面；系统化的工作程序与公私分明的界线；严格的公事公办；对官员注重知识和能力。⑨实际上，韦伯基于工具理性视角所阐述的理性官僚制思想，与威尔逊的政治-行政二分法下执行功能取向的公共行政具有高度一致性。而以泰罗和法约尔等为代表的科学管理思想，以及20世纪30年代魏劳比提出的行政原理、40年代古立克和厄威克提出的行政管理七职能论，则从公共行政职能、公共行政原则、组织分工、管理方法等方面进一步完善了西方国家传统公共行政范式。????从总体上看，西方国家传统公共行政范式