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政府公共服务供给责任边界与制度安排 　　[摘要]公共服务具有公共产品、外部效应、自然垄断、信息不完全以及基于公平性目标的收入分配属性，这些领域都无法通过市场的有效实现，所以政府供给公共服务成为必然选择。广义的公共服务就是政府的责任，但由于难以解决公共服务需求偏好的显示问题，政府同样存在失灵。因此，发挥市场与政府的各自优势是公共服务供给的主要制度设计原则，合理的制度安排模式包括：命令与控制模式、工商管理模式、社会化运行、市场化模式。 　　[关键词]公共服务 责任边界 制度安排 　　[中图分类号]F062．6 [文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2008)05-0050-05 　　 　　政府公共服务供给是市场经济条件下政府弥补市场失灵、履行政府职能的主旨，并成为现代市场经济国家机器的一项重要职能。政府供给公共服务的理念主要源于以下三方面原因：首先，实现普遍人权是公共服务的价值基础，获得社会救济、社会福利和社会保障是一个人的基本权利，政府应予以提供和保证。其次，公民与国家关系是公共服务的基本依据。从宪政理论上看，一个具有公民身份的人相对于国家来说，就同时拥有了一种契约关系，政府对公民的社会状况就产生了责任。再次，公共服务供给的市场失灵是政府干预的基本条件。公共服务具有公共产品、外部效应、自然垄断、信息不完全以及基于公平性目标的收入分配属性，这些领域都无法通过市场有效实现，所以政府供给公共服务成为必然选择。因此，无论政府秉持何种价值观，都必须在法律和责任范围内为其公民提供公共服务。 　　 　　一、公共服务的理论内涵 　　 　　公共服务概念最早出自19世纪后半期的德国社会学派瓦格纳(Adolf Wagner)。他指出：“如果我们需要考虑财政经济中国家以及其他消费者所需的支出经济的话，那就必须筹划国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共服务的，或为获得其他财货而必须预为筹措的财货或货币的部分。在整个国家的需要中，这一部分特别叫作财政需要。”他极力强调政府财政的社会责任，从而大大拓宽了政府的职能范围。1912年法国公法学家莱昂?狄骥，“对一项公共服务可???给出如下定义：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动。就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”……公共服务的概念也就因此成为了现代公法的基本概念。”19世纪末期英国改良主义经济学家霍布森提出的“最大社会福利”思想以及庇古于1920年出版的《福利经济学》，为公共服务找到了伦理价值目标并为公共服务理论的发展提供了有力的理论支撑及系统的分析框架。 　　 　　随着公共服务理论的深入发展与各国政府在公共行政领域的职能重塑，公共服务不断被赋予新的内涵。综合而言，公共服务包含以下几层含义：首先，公共服务具有价值目标，应体现权利、公平、正义、普遍等价值目标，并通过国家的法律予以确立；其次，公共服务供给的主体是以政府为主的公共部门，以财政支出作为主要资金来源；再次，公共服务的供给职能与生产职能的分离性，使政府虽然具有提供公共服务的责任但不必亲自生产；再次，公共服务具有的公共物品(pubilic goods)、外部性、自然垄断、信息不完全属性，因而市场供给失灵、政府干预有效；最后，国情与价值取向差异产生公共服务在各国实践中的标准、范围及供给模式不同。 　　从供给的经济学角度观察，可以明确界定政府公共服务的责任范围，一般都是市场难以实现有效供给的产品，主要包括以下领域：一是公共物品；二是正外部性；三是自然垄断；四是信息不完全；五是收入的公平分配。为何以上属性的产品会导致市场失灵呢?公共物品(pubilic goods)是经济学术语，它是指在消费上具有非竞争性和非排他性的物品。消费上的非竞争性是指任何人消费这种物品都不会导致其他人对该物品消费的减少。消费上的非排他性是指当消费该种物品时将某人排除在外是不可能的，或即使可能但由于成本过高也不可行。公共物品“公共”性的确定不是由其是私人提供还是公共开支决定，而是由受益对象是一个人还是多个人决定。由于公共产品不具备排他性特点(或排他消费的成本很高)，因此即使某些人不付费仍然可以通过搭便车行为获得收益。所以，当每个人或很多人都试图采取搭便车行为少付或不付公共产品成本时，就会造成公共产品的边际收益与边际成本的偏离，导致公共产品数量减少，无法实现有效率供给数量。 　　外部性(externalization)是指存在于私人边际收益与社会边际收益的差额，只要私人利益与社会利益发生不一致就会产生外部性(也称外部效应)。外部性以经济主体的行为使外界受到有益还是有害的影响。可以分为正外部性或负外部性，公共服务被认为是具有正外部性的产品。由于在供给公共服务中，经济体在