地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡镇机构改革的观察_论文.docxVIP

地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡镇机构改革的观察 【摘 要】我国乡镇机构改革的动力源自于农村经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步，尤其是近年来全面开展农村税费改革的强有力。但在具体操作上，它不仅涉及乡镇工作人员的去留问题，而且还涉及地方政府之间合理分摊改革成本的问题。因此，推进乡镇机构改革必须统筹考虑各方利益主体的关系协调，着力解决改革中引发的各种复杂矛盾和问题，从而形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。 【关键词】乡镇机构改革；动力机制；合作型博弈；农村综合改革 自改革开放以来，我国农村行政管理体制大体经历了4次较大的变革，即1980年至1985年进行“社改乡”和建构“乡政村治”新体制；1986年至1989年进行撤并乡镇和推广实行村民自治；1990年至1997年进行县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今重点进行农村税费改革和推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革[1]。总体而言，我国乡镇机构改革的动力源来自于农村经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步，尤其是近年来全面开展农村税费改革的强有力推动。但在具体操作上，它不仅涉及一个地方几十万名乡镇工作人员的去留问题，而且还涉及省、市、县、乡四级政府之间合理分摊改革成本的问题。因此，当前我国乡镇机构改革成功与否的关键在于，必须坚持权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、稳步推进的基本原则，统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾和问题，从而形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。本文通过对河南省于1998年、2001年和2017年下半年分别进行的三轮乡镇机构改革的系统分析和实证研究，进一步证实了这个理论命题的成立。 河南省是中国第一人口大省，也是典型的农业大省，全省总人口为9600万人，其中农民人口就有7300多万人，“三农”问题显得尤为突出。截止1998年底，河南省乡镇总数为2137个，行政村总数为万个，村民组总数为万个，全省农村基层管理人员多达150万人，平均每年支出经费都在100亿元左右[2] 。最近七八年来，河南省基于缓解地方财政短缺的压力和减轻农民负担的考虑，于1998年、2001年和2017年下半年分别进行了三轮乡镇机构改革。在前二轮改革中，由于省委、省政府没有制定出台相关的配套措施，造成了省、市、县、乡四级政府之间互相推脱分摊改革成本的责任，许多乡镇主要领导和一般工作人员也不能主动配合，其结果是变成了虎头蛇尾的改革；而在第三轮改革中，省委、省政府进一步强化了各项配套措施的跟进，兼顾各方利益主体之间的关系协调和对乡镇机构改革的承受能力，仅用3个多月全省撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，精简乡镇领导职数接近三分之一，清退乡镇临时人员20551人，分流乡镇超编人员170022人，平均每年可为地方财政减少行政经费支出高达20亿元左右[3]。本文重点从分析改革动力机制入手，试图从河南省三轮乡镇机构改革成败得失中总结出带有规律性的一些东西。 一、河南省前两轮乡镇机构改革失败的原因分析 河南省第一轮乡镇机构改革从1998年12月开始，直到1999年底才草草结束。这次改革的重点是精简机构和分流人员，其主要政策依据是十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出了，“乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员。目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”[4](p20)。为此，河南省委、省政府于1998年12月制定出台了《关于在全省开展乡镇机构改革的实施方案》》（以下简称《方案》），由此拉开了第一轮乡镇机构改革的帏幕。当时，我在豫南大别山区某镇担任党委书记，直接参与了这次乡镇机构改革的全过程，现在回想起来仍记忆犹新。 该《方案》规定，全省乡镇机构统一设置为五大办公室（即党政综合办公室、农林水办公室、财经办公室、社会事务办公室、科教文卫办公室）；乡镇“七所八站”一律改成服务中心；统一核定乡镇编制人数，坚决清退临时聘用人员和分流超编人员。但在具体操作上，省里对如何解决乡镇合并后债务的分割问题，如何解决乡镇超编正副科级干部的待遇问题，如何解决乡镇工作人员的竞争上岗问题，如何解决乡镇辞退人员和分流人员的补偿问题，如何解决乡镇新分配大中专毕业生和复员退伍军人的安置问题，如何解决县乡机构的衔接问题，如何划分县乡之间“事权”与“财权”的关系问题等等，都没有制定相应的配套政策措施。因此，当省里《方案》下发后，大多市、县一直拖延到1999年下半年才召开会议贯彻落实。尤其是乡镇一级普遍处于一种等待观望的状态，有的乡镇干脆把原有内设机构牌子换一下，上报的分流人员和辞退人员工资花名