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我国政府在巨灾保险制度建设中作用 　　 ［提要］ 近年来，我国自然灾害发生频率较高、损失惨重。而国内巨灾保险还处于起步阶段，相关法律体系和保障制度的构建都未走上轨道，当巨灾发生之后，保险在灾后赔付中完全没有发挥出应有的作用，这一现象逐渐引起了人们的关注和思考。巨灾保险体制的建立直接影响社会稳定、居民生活质量的提高、经济的平稳发展、财政负担的轻重与和谐社会的构建，是一件关系到国计民生的大事。我国政府应对目前实行的灾后救助方式进行检讨，深刻认识到自身在巨灾保险制度建立过程中的缺位，把国外成功经验和具体国情结合起来，建立和完善我国巨灾保险制度。 　　关键词；巨灾保险；市场失灵；风险分散 　　中图分类号：F84 文献标识码：A 　　收录日期：2012年3月14日 　　 我国是一个自然灾害发生频率高、种类多、范围广的国家，灾害的发生造成了巨额财产损失，对人身安全也产生巨大威胁，其危害之巨大，对于整个国家和社会的经济发展产生了一定的阻碍。特别是近十年来，我国自然灾害频频发生，每年造成超过1，000亿元的直接经济损失，受灾人口达到2亿多人次，2008年百年难遇的汶川特大地震、南方雪灾，2010年五省旱灾、玉树地震等更是特大灾难。与其他风险相比，自然灾害发生概率较低，但只要发生，就会造成巨大而惨重的损失，无论个人还是企业，都很难承受。据民政部数据显示，2008年南方雪灾直接经济损失1，516.5亿元；汶川地震直接经济损失8，451亿元；2010年广西、重庆、四川、贵州、云南五省旱灾直接经济损失236.6亿元。 　　 当灾害发生时，我国的商业保险公司对于灾害损失进行了赔付，但是保险支付金额只占损失金额的很小一部分。以南方雪灾为例，保险赔付比例还不到直接经济损失的7%，保险赔付险种主要包括企业财产保险、车辆保险、健康保险、意外伤害保险和建筑工程保险；汶川地震造成的直接经济损失达8，451亿元，但据2009年5月12日保监会发布的信息，商业保险赔付仅16.6亿元，这个数额不到直接经济损失的1%，，可谓是杯水车薪。而国外巨灾损失，保险赔付比例平均达到经济损失的30%～40%，保险的职能作用得到了比较充分的发挥。 　　 巨灾保险不同于一般的商业保险，由于自然灾害普遍会造成巨大损失，任何一家商业保险公司或相关社会组织都没有独立承担的能力。因此，巨灾保险具有一些公共产品的特征，巨灾保险制度的建立和完善需要一国政府做出努力。但是，目前我国政府在巨灾保险体系的建设过程中严重缺位，正是这一点造成了我国还未建立起完善有效的巨灾保险制度的这一现状。 　　 一、我国政府在巨灾保险体系建设中的缺位 　　 （一）巨灾保险存在法律空白。政府缺位的一个最突出的方面就是没有制定出完善的巨灾保险相关法律法规。目前我国保险法基本都是关于经营行为、组织成立等方面的规定，针对再保险的专门法律少之又少，仅在规定直接保险公司的自留风险比例时提及再保险概念，关于巨灾保险这种特殊险种的法律更是几乎为零。以传统保险法律来衡量，巨灾险不符合其法律要件，因此出于对保险业的保护，从前我国法律不要求巨灾保险进行强制投保。直到1998年，地震险以附加险的方式被允许投保。到了2006年，考虑到巨灾发生的现实性，保监会提出了以财政支持巨灾保险的政策，但这只是作为一项方针被提出，配套的具体制度措施一直没有跟上。2008年汶川地震发生后，随着巨灾后的多次沉重反思和保险业的改革发展，构建巨灾保险体系和巨灾保险法律制度的呼声开始高涨，巨灾保险相关问题首次得到了高度重视，2008年的“两会”中，巨灾保险成为一个受到重点关注的议题。2008年底，我国颁布了《抗震救灾法》，表明了要建立巨灾保险制度的决心并提供了财政支持，但之后便一直停留在对于巨灾保险制度的理论探讨上，既未付诸实践，也未对巨灾保险的实施和运作给予明确的法律规定，保险公司无法在经营中执行这项法律。由于法律定位的缺乏，巨灾保险地位尴尬，一直处在财产险的边缘地带，可以说，目前我国巨灾险的法律制度构建还未上路。 　　 （二）传统救灾体制效率低下。我国传统的灾害救助方式由政府转移支出、社会捐助和灾民自救三部分组成。在过去，这种方式对于灾区恢复重建、社会稳定保障和经济平稳发展起到了重要的促进作用，但是这种以政府直接财政拨款为主的救济方式已经不能满足现在灾难救助的需要。首先，灾害造成的巨大经济损失给政府带来了沉重的财政负担，政府过多的转移性支出挤占了本该用于社会建设发展的资金；而且政府财政对巨灾损失的偿付明显不足。根据统计，20世纪九十年代国家财政提供的自然灾害救济款平均每年9.35亿元，只相当于灾害损失的1.35%；2000～2009年国家财政提供的自然灾害救济款平均每年18亿元左右，只相当于灾害损失的1.8%。政府补偿不足直接影响了灾后恢复重建和