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“新农合”立法思考 　　〔摘要〕 新农合立法启动至今面临诸多难点，引发各方激烈争论，立法推进异常艰难。比较新农合地方立法，集中体现在五个焦点问题上，即在参保人认定上是参合农民还是参合居民，在筹资上是自愿参加还是强制参加，在医疗服务管理上是合同管理还是行政管理，在管理制度上是卫生部门主管还是人社部门主管。总结地方立法，制定全国统一新农合管理条例，需合理确定参保对象，将低收入非正规就业人群纳入保障范围；建立连续参合激励机制，完善筹资制度；统一主管机关，整合管理体制等。 　　〔关键词〕 新型农村合作医疗，地方立法，现状，具体规定，建议 　　〔中图分类号〕D912.16 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0140-05 　　2002年10月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）提出，“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，这标志着我国新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）制度正式开始试点实施。此后，新农合以原则性的政策文件等“软法”为依据不断探索，初步形成了制度框架及其运行机制。2008年卫生部正式启动新农合立法，草拟《新型农村合作医疗管理条例（草案）》并上报国务院。2010年颁布实施的社会保险法第24条亦明确规定：“国家建立和完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定。”然而，新农合立法启动至今仍然面临诸多难点，推进异常艰难。为此，2012年全国新型农村合作医疗和农村卫生服务工作会议再次提出：“推动新农合立法要有所突破”。新农合从2003年开始试点到2012年，一些地方立法为高层次的立法积累了非常宝贵的实验，因此，比较和总结新农合地方立法经验，有助于推动《新型农村合作医疗管理条例》早日出台。 　　一、新农合地方立法的现状 　　根据宪法和立法法的规定，地方立法包括省、自治区、直辖市、较大的市（包括省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的“较大的市”）的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，这些省、市人民政府制定的规章以及民族自治地方的人民代???大会制定的自治条例和单行条例。截止2012年5月，现行关于新型农村合作医疗的地方立法共7部，其中地方性法规2部，地方政府规章4部，单行条例1部，具体见表1。 　　新农合立法的前提在于新农合作为一项独立制度可以稳定运行。在7部地方立法中，有5部为新农合单独立法；2部将新农合与其他基本医疗保险制度合并统一立法，分别为《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》将新农合和城镇居民医疗保险“两险合一”建立了“城乡居民基本医疗保险制度”，《天津市基本医疗保险规定》将新农合、城镇居民医保、城镇职工医保“三险合一”建立统一的基本医疗保险制度。但从具体内容看，成都和天津“合一式的立法”都仅为形式上的“合一”，非“城乡一体化统一医保待遇支付”。具体来说，这种形式上的“合一”体现在三方面：第一，称谓的“合一”，即统一称为“居民基本医疗保险”或“城乡居民基本医疗保险”，而不再分别指称。第二，管理体制的“合一”，将分属卫生部门和人社部门主管的城乡医保主管机关和经办机构进行统一。第三，参保人身份认定的“合一”，即不再区分城镇居民和农村居民，统一为居民或城乡居民。从实质意义上看，医疗保险是以保障人们平等的健康权为目的，参加医疗保险的每个成员，不论其缴费多少，都有权获得同等的医疗补偿待遇。因此，依据医疗保险的属性，三项制度“合一”的实质标准是城乡统一的待遇给付。但是，限于我国城乡、区域、群体间存在明显差异，实质意义上的城乡一体化的医疗保险制度短期内尚难以实现。为此，中央文件也一直强调要建立城乡一体化的医疗保障“管理”制度，而非城乡一体化的医疗保障制度。因而，新农合作为一种独立的筹资和补偿方式客观上仍将长期存在。 　　从表2可以看，我国新农合立法分布于各个层级，其中在有限的地方立法中，规章的利用比率最高，地方性法规的利用比率比较低，这反映出现行体制下地方立法侧重于运用行政资源的偏好。从时间上看，经历了5年的试点后，从2008年开始，新农合地方立法开始广泛地推进，并逐步增多，与中央提出的新农合法制化保持了同步，表明新农合制度已经成熟，具备了规范化、法制化的客观条件。 　　从表3可以看出，新农合地方立法的法制化程度非常低，原因在于新农合立法在具体设计上仍存有争议，各方难以达成一致意见，有的地方仍在等待中央的统一规范。其中在具有地方立法权的主体类别中，东部的法制化建设程度要高于中西部，省、自治区、直辖市的法制化建设程度高于市级，省会城市的法制化建设程度优于其他较大的市，这从一个侧面反映出各级、各地区法治意识的差别。 　　二、新农合地方立法具体规定之比较 　　本部分选取有关新农合立法争议的五大焦点作为比较