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农村公共产品政府供给模式及其演变 　　摘要：我国农村公共产品的供给总体经历了封建时期“无机构、无资金”、民国时期“有机构、无资金”和新中国时期“有机构、有资金”三个阶段，目前，“农民自我供给”的状态基本结束，政府开始成为农村公共产品供给的主体，主要存在“政府出资、政府生产”、“政府出资、社会生产”、“政府社会合作投资”、“政府出制度、社会投资”等四种模式。从提高政府供给农村公共产品效率的角度，需要采取措施完善“一事一议”制度，建立“自下而上”的供给决策机制；科学界定政府事权，实现事权与财权的统一；调动社会资本积极性，促进农村公共产品供给主体的多元化。 　　关键词：农村；政府角色；农村公共产品；供给模式 　　中图分类号：F304 文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０12）05－０057－０4 　　建国后，我国实行了重工业优先发展的赶超战略，城乡之间建立了“二元”的社会经济体制，公共产品提供模式也实行了“双轨制”，城市公共产品由政府财政负责提供，农村公共产品则实行了“制度外”供给的模式，以社区提供为主，主要由农民自筹资金解决，政府仅给予一定的财政补贴。城乡之间公共产品的不同供给模式，导致公共财政在农村的覆盖率一直较低，农村人口占50%，而中央财政用于“三农”的支出仅占财政支出的10%左右，农村公共产品供给严重滞后。进入新世纪后，为促进城乡经济协调发展，党中央提出了“统筹城乡发展”的科学发展战略，明确了城乡居民基本公共服务均等化的宏伟目标，并成为“十二五”发展规划的重要内容。在新形势下，加大农村公共产品的建设力度，已成为转变经济发展方式，促进城乡协调发展，提高农业综合生产能力的重要战略举措。 　　一、农村公共产品政府供给的演变历程 　　自古以来，我国农村公共产品的供给都处于“农民自我供给”为主的状态，即自己提供自己所需要的公共产品，直到2005年，农业税在全国取消，农村公共财政体制逐步建立，农村公共产品的供给也开始纳入“公共财政”的支出范围之内。根据制度变迁、农村社会治理模式、农业生产经营方式，我国农村公共产品供给机制可以划分为封建时期、民国时期、新中国时期等三个阶段。 　　1. 封建时期：“无机构、无资金” 　　从夏商周到元明清，农村的社会治理一直奉行“皇权不下县”的治理模式，农村社区主要有地主和乡绅等乡村精英治理，乡村地区既没有明确合法的治理结构，也缺乏提供服务所需的固定税收来源和财政制度，农村公共产品供给处于“无机构、无资金”的状态。在血缘、地缘和封建礼法的作用下，农村地区公共产品的供给主要集中在发展农业生产和维护生存保障，侧重供给农田水利设施、病虫害防治和社会治安维护等（见下图1）。 　　2. 民国时期：“有机构、无资金” 　　从组织机构角度，民国时期，乡镇成为一级正式合法的政权单位，终结了封建时期“皇权不下县”的传统治理模式，乡村开始实行村级自治制度，但乡镇一级仍然缺乏一套完善的财政制度。这一阶段，政府开始向农村地区提供公共产品，但财 　　政投资的效率较低，总体上，农村公共产品供给进入“有机构、无资金”的阶段，农民依然是农村公共产品供给的主要资金承担者。在公共产品供给类型方面，这一阶段的农村公共产品供给在继续重视传统生产性公共产品的同时，开始发展农村各项社会事业，1928年5月，国民政府颁布《各地方救济院规则》，1943年9月颁布《社会救济法》。 　　 　　3. 新中国时期：“有机构、有资金” 　　1949年新中国成立后，我国农村公共产品供给进入了“有机构、有资金”的阶段，但供给农村公共产品的资金处在政府财政预算收支系统之外，农民依然是农村公共产品供给的主要资金承担者。根据经济发展阶段和发展战略，农业生产经营体制和政府治理方式发生了两次大规模调整，农村公共产品的供给机制总体可划分为三个阶段： 　　（1）1949-1978年，建国后至改革开放之前，其中1949-1958年，在国民经济恢复和社会主义改造阶段，我国农村公共产品主要实行的是“农民自我供给”模式。1958年，在大跃进的推动下，我国农村实行人民公社制度，农村公共产品的供给采取了“劳动替代资本”的模式，在“统收统支”的制度保障下，人民公社体制具有较强的资金和劳动力动用能力。这一阶段，农村公共产品的供给主体主要是人民公社、生产大队、生产队，资金来源既有财政渠道也有非财政渠道，其中财政渠道主要是农业税，非财政渠道主要是公积金和公益金。在解放劳动力和节约资本投入的原则下，人民公社时期农村公共产品供给呈现两个特点：一个是建立了一套完善的农村社会公共服务体系，主要是幼儿园、福利院、卫生院等，目的是解放农村劳动力尤其是妇女，以更好地投入农业生产；另一个特点是利用农闲时间，动用农村劳动力建设完善农村各项基础设施，主要是水利设施和交通道路建设