新预算法对我国经济增长意义_刘尚希.pdf

新预算法对我国经济增长的意义 刘尚希 财政部财政科学研究所所长 现在全社会都非常关注新预算法，大家从多种不同角度进行解读。从历史的 角度来看，此次预算法的修订是一个重大的进步。根据过去的理解，预算仅仅是 涉及如何分钱、如何管钱的一个工具。但实际上，预算也是约束政府的一个制度 安排，这次预算法的修订就体现了这一点。从理念上看，新的预算法认为预算不 仅仅是管理支出的工具，也是约束政府的一个安排。因此，本次预算法的修订和 政府改革实际上是一枚硬币的两面。 一、预算法和政府行政改革 通常，我们在谈到政府改革时首先联想到的是政府职能调整和行政改革，但 在谈到预算改革时大家似乎认为这是一个技术问题，仅仅和财政部门有关，但实 际上这样的理解是有失偏颇的。预算本身和政府的职能以及政府行为是密不可分 的。预算法的修订在规范政府收支行为的同时，也代表着对政府行为的规范。政 府办事需要资金支持，没有钱什么也不能干。规范了政府的收支行为，实际上也 就约束和规范了政府的行为。从这点来看，这次预算法的修订是围绕着如何通过 预算的制度安排，来规范和约束政府的权利，约束政府的收支行为。政府收入和 支出这两方面都需要管，只管一个是不行的。进一步，如果从约束政府行为的角 度来看，本次预算法的修订和十八届三中全会提出的国家治理体系和治理现代化 的目标是一致的，这相较于以往前进了一大步。 尽管如此，目前围绕着如何贯彻落实（新预算法），还需要进行很多的工作。 虽然修订（预算法）使得法律制度完善了，但也给我们的司法和执法带来了挑战。 在现实生活中，有法不依，执法不严的现象时有发生，如果（新预算法实施后） 这种现象再延续下去，那么我们的新预算法就很有可能变成写在纸上、挂在墙上 的一纸空谈，起不到真正的约束作用。因此在我看来，让预算法的理念要转变为 实际行动是比修法本身更难的事情。 尽管我们近些年来在立法的方面下了很多的功夫，但就财税方面的法律来 看，整体来说还不是太完善。在新修订预算法征税的相关规定中，只有四条是法 律，其他的都是条例。结合三中全会（依法治国的精神），一些人从税收法定的 角度提出应把（征税相关的）条例部分尽快转变为人大的立法。尽管从形式上做 到并不太难，但即使真的做到了，如果在执法、司法的过程中没有真正的法律理 念，法律再多也不能称之为法治。 二、法制和法治 法制的“制”，有两种含义，一个是制度的制，一个是治理的治。这两个含 义是有本质区别的。法律制度的“制”是文本，现在考虑问题都是从这个“制” 角度考虑的比较多，而从法“治”这个角度考虑的比较少。具体来说，就是对于 能不能做到，实施效果会怎么样，研究的不多。比如在税收方面大家首先研究税 收制度如何完善，但在制度完善之后，怎么能够真正的落实，怎么在实际征管过 正中真正的征了税，并且按照税法的要求征到位，这方面的研究几乎成了一个盲 区。我们往往将税收征管当成实物来看，与此相关的理论仅仅是征管部门的事， 但是这恰恰也是执法和司法的过程。借鉴先进国家的一些的做法的设想虽好，但 是如果在我国的具体实践中做不到，那列在法律条文中又有什么意义呢？因此我 认为很多事情我们不但要考虑应该怎么做，更要要考虑到能够做什么，能够做到 什么程度，这点是非常重要的。 目前在整个社会科学的研究中，研究应该怎么样的很多，研究能做到哪一步， 怎么做的相对比较欠缺，财税领域方面亦是如此。这次预算法的修订，尽管从理 念上前进了一大步，实现了转折性的变化，但是如何让财税的法律真正的执行好， 贯彻好，落实好，仍有待我们借鉴行为经济学、行为财政学、行为法学等方面的 相关理论进行进一步的研究。这一点对于我们真正实现国家治理的现代化恐怕是 更加重要的。（法律的制定和具体实施）这两个方面应当要齐头并进，如果将二 者比作两条腿的话，我们现在比较偏重法律制度这个方面的法 “制”，而对于法 律如何实施的这个“法治”，即如何让法律在实际中约束人们的行为，并在最后 达到一定得预期结果，这方面的研究做的还太少、太不够。 谈到“法治”与“法制”的区别，我还可以举个实际的例子。拿“大吃大喝” 之风来说，它实际上损害了党和政府的威信。如果政府在人民中失去了威信，就 很可能陷入所谓的“塔西佗陷阱”。到那时，无论动机多么高尚，政府的任何言 行都会受到百姓的质疑。为了扭转上述局面，中纪委前些年来制定的规定累计起 来可以出本书了，但是实际结果确是“大吃大喝