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行政程序立法基础分析 一、经济因素的基础分析 （一）市场经济主体对私权利保护的追求 市场经济体制基本确立后，政府努力做到政企分开，政事分开，引入市场的激励和竞争机制，允许私营经济的存在和发展，这一切使我国经济得以腾飞，并一跃成为世界第二大经济体。但不可忽视的一个现象是，虽然我们破除了高度集中的计划经济体制，却没有改变僵化的政治体制。“我国过去的30年的法治建设对市场经济的建立和发展产生的滞后性和被动性和在确保社会稳定过程中所表现出来的焦虑症和恐慌症，都应归结于对程序法制建设的忽视与轻视。”［2］（p13）由于程序的缺位，办事缺乏监督和规则，一些行政主体在利益的诱惑之下设置各种阻碍压制市场经济发展，造成了行政审批难、行政许可难、行政处罚滥、行政效率低、行政复议流于形式等现象。特别是在征收、拆迁等领域存在的问题十分严重。政府假以公共利益的名义强制征收群众合法财产，公民的私权利受到了极大侵害，尤其是财产权的安全系数不高。这与市场经济追求的自由主义和宽松的发展环境背道而驰。随着政府深入推进政治体制改革，“政府的职能由过去无所不能、无所不作的微观管理转变为宏观调控，公民、法人或者其他组织等市场主体有了自主独立性，他们的独立的法律地位已十分清晰并日益提高。”［3］尤其是近年来，立法及司法机关出台了一系列保护市场主体权益的法律、解释，为保护市场主体的权利提供了法治保障。因此，“提高政府干预经济的透明度，增强对政府的信任感，保障国民的经济民主权力和自由，”［4］需要注入新的理念，制定适合经济发展、规制行政权力的行政程序法。 （二）经济发展对效率的要求 效率是当今社会特别是市场经济所追求的基本价值之一。人们从事经济活动的目的在于满足生存和发展的物质需要，必然以能够最好地实现这种满足的高效率为价值取向。特别是在市场经济条件下，使有限的资源流向那些为社会所需要、能够产生最大效益的生产领域，实现资源的优化配置，才能顺应人们追求利益最大化的需求，激发人们的创造性。作为经济主体，市场需要获得最快捷的信息和便利的行政服务，而政府作为市场的服务者，也必须把效率和效益作为自身所追求的基本价值。作为行政法上的外部表现形式的效率，“在市场经济条件下，无论行政机关还是被管理者，都呈现出了极大的主动性，就行政机关的职权行为而论，应当是主动的、积极的。”［5］（p101）这就要求政府本身的行政行为必须高效率。政府行政行为的高效率取决于政府管理体制本身的制度化、科学化以及政府官员的行政素质，取决于如何运用行政权力促使行政主体依照程序行使职权，提高行政效率，而行政程序对规制政府具有不可替代的作用。 二、政治与法律因素的基础分析 （一）法治社会中的权力和权利 我国在现代化建设中面临着经济结构的调整发展、政治的高度民主化、人民生活水平极大提高等多重艰难任务，而这一切都离不开法治。法治作为世界各国普遍选择的治国方略并非无懈可击，但它的确是最适合现代社会形态的治国方式。行政权力对个人具有支配性、强权性，强大的行政权是否依法行使是衡量一国法治水平的关键。对公权力而言，要通过法治的授予并限制才能实现公平。西方思想家及当代中国的理论界已经对此作了较为充分的阐述。“近代以来，随着民主、自由、人???、平等等观念的传播，天赋人权、人民主权等思想深入人心，权力来自人民、取得于人民成为权力取得的主要形态。”［6］改革开放以来，西方法律的引进和我国法律自身的发展使得“法无授权即禁止”、“法无规定即自由”的权力与权利观念已经深入人心。 （二）程序参与意识 据国家人力资源和社会保障部网站公布的数据显示，2010年全国公务员的数量为689．4万人，年均增长15万人，如果包括参照公务员法管理的群团机关、事业单位的88．4万人的话，我国目前公务员总数约为778万人。一方面是众多的行政人员，另一方面是公权力侵害群众合法利益的事件激增，行政权力的膨胀与人民权利的萎缩形成鲜明的对比。究其原因，是公民没有有效地参与管理，没有通过程序参与监督。从程序的优越性来看，事先参与显然优越于事后参与，预防性参与显然优越于追惩性参与。如果用现代行政法治精神———合作、协商、民主的方式代替目前的行政机关那种命令———服从的权力运行模式，必将使目前的政府法治建设迈上坚实的台阶。正如章剑生教授所言，一个国家不推行程序，不提供平台，那么，以暴力压迫对方接受意见便成了必然。“程序不透明的国家之所以天天讲稳定、讲和谐，只是为了掩盖内部的不稳定、不和谐而已。程序公正的国家通过吸纳公众参与来疏导民众怨气，而程序不公的国家却利用堵塞的控制器求得暂时的表面的和谐。”［7］最后却是有程序的国家在吵吵闹闹的动态中保持稳定和长久，而表面看似稳定的缺乏法律程序的国家却在静态中轰然倒台。行政程序法可以