我国村镇银行设立制度之省察和重构——以民间资本进入银行业为视角.docVIP

我国村镇银行设立制度之省察及重构——以民间资本进入银行业为视角 杨松 张永亮 辽宁大学法学院教授、博士生导师；浙江农林大学法政学院副教授 上传时间:2014-7-29 浏览次数:40 字体大小：大 中 小 关键词: 村镇银行；民间资本；民营银行；法律制度 内容提要: 在当前语境下，我国村镇银行法律制度的推出主要是基于两点考虑：服务“三农”，纾解农村金融有效服务不足之痹症；鼓励民间资本进入村镇银行，以达致民营银行发展之功效。基于防控金融风险的考量，监管层在设计村镇银行设立制度时是以国有银行业金融机构为主导，对民间资本采取了审慎的限制，并且在政策端亦曾出现过摇摆。重构村镇银行设立法律制度，理念上应倡导私法自治，兼顾政府适当干预，平等对待所有出资人，以彰显公平正义；内容上主要包括村镇银行设立之规范及相关配套制度之协同和推进。 “三农”问题是实现我国农业现代化并继而实现国家现代化的关键环节。“三农”之本在于农民，而农民问题之根本痹症乃在于包括金融权在内的农民权利的虚置和遗忘。质言之，农民金融权的保护和实现是解决“三农问题”的核心和关键。改革开放三十多年来，金融领域的突出问题表现为结构性金融抑制，民间资本发起设立银行业金融机构困难重重，而农村地区广泛存在的金融排斥现象令长期处于抑制状态的农村金融体系不但未能有效配置农村地区的有限资金，反而成了农村资金流出的“抽水机”，导致农村金融服务缺位，金融供需矛盾突出，金融资源配置功能失调。 近年来，随着“法律赋权消除贫困”、“民生金融”、“包容性金融”、“普惠制金融”等理念日益深入人心，确保社会弱势群体金融服务的可获得性、将信贷权视为一项基本人权成为全社会的价值共识。①在此语境之下，我国金融改革的步伐驶入快车道，改革的重大措施接踵而至，诸如国家层面重提支持民营银行的设立、进一步推进利率市场化改革，存款保险制度的推出亦是呼之欲出。进一步推进银行业改革，关键是落实支持和鼓励民间资本进入银行业金融机构的承诺，消除歧视和制度障碍，特别是如何加快民间资本进入以村镇银行为代表的新型农村金融机构以提升金融支持“三农”的力度和效率，将成为未来理论界和实务界的重大研究命题。当下，关涉民间资本进入村镇银行的法律制度掣肘依然存在，除配套制度不完善之外，尤为值得关注的是其设立制度不尽合理，此举与国家金融改革的方向和目标大相径庭，甚至背道而驰，亟待修正和优化。 一、民间资本发起设立银行业金融机构之历史考察和现实意蕴 （一）民间资本发起设立银行业金融机构之历史考察及其启示 １．历史考察 较之于一般工商企业，由于银行业具有高风险性、公共性和外部性，世界上几乎所有的国家和地区（“避税天堂”除外）皆对银行业的市场准入规定了较高的门槛。相较于国外，我国对银行业的市场准入采严格的核准主义，并始终为国有资本所掌控，加之行政垄断和政府管制的惯性力量，令民间资本进入银行业遭遇体制性和政策性藩篱。 改革开放以来，我国金融业改革的重要内容之一就是希冀通过发展各类金融机构以支持实体经济发展。在２０世纪８０—９０年代全民办金融的热潮中，国家授权民间资本进入新型金融机构，如城市信用社、农村基金会和信托公司等对民间资本完全开放，未有任何身份的限制，“截止1993年年底，城市信用社的数量近4800家”。②然而好景不长，1997年亚洲金融危机导致大批基层金融机构出现支付危机，金融风险暴露无遗，国家出面治理整顿，付出了沉重的财政代价。例如，广东省曾关闭了2000多家基层金融机构，政府被迫拿出380多亿元“兜底”信托公司和所属证券部、城市信用社、农村基金会遗留下的巨大债务“窟窿”。③ 事后也证实，基于追求利润最大化的民营金融机构违规经营蔚然成风：内部人控制之风盛行，视金融机构为圈钱工具；关联交易骗局之术蔓延，致大量的贷款变成呆账、坏账；债权债务关系错乱之举滋长，令本息长期拖欠，反复借新还旧。以海南省为例，在支持建设海南特区的口号之下，1988年至1997年，海南省成立了３４家城市信用社、近１０家信托公司。然而受1997年５月海口市人民城市信用社主任携款潜逃案件的影响，该社储户产生恐慌心理而挤兑存款。继而琼山市金海城市信用社由于股东大量贷款不还引起支付危机，波及海南省十几家城市信用社，引发全省城市信用社大面积“地震”。在清理整顿中，由信托公司组建而成的海南发展银行也陷入经营困境，即便中国人民银行救助了近４０亿元再贷款也不能维持其清偿支付能力，最终于1998年６月寿终正寝。④无独有偶，2002年10月完成增资扩股的成都市商业银行，2003年惊现巨额违规票据，仅与新入主的大股东方正集团相关联的两项票据贴现就达到了近10个亿，占成都市商业银行净资产的90%以上。此外，有些资