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中国中央和地方关系及其科学化法治化 （作者:___________单位: ___________邮编: ___________） 内容提要 中央与地方关系是一国宪政制度的重要内容，中央与地方关系问题是宪法学的重大研究课题。本文从中央与地方的职权划分、中央与地方政府组织结构、中央对地方监控和中央与地方合作等几个方面对中央与地方关系加以分析，并对中央与地方关系的科学化、法治化作了宪法思考。 关键词 职权划分 政府组织结构 监督控制 服务与合作 科学化法治化 中央与地方关系是一国宪政制度的重要内容，或者简单地说，地方制度即为处理一个国家的中央与地方关系的制度。① 我国中央与地方关系的内容可从中央与地方的职权划分、中央与地方政府组织结构、中央对地方监控和中央与地方合作等几个方面加以分析；随着市场经济发展和政治文明建设的进程，应逐步实现中央与地方关系的科学化、法治化。 一、国家结构形式与地方分权 中国是统一的多民族国家，在国家结构上采取在单一制国家中建立民族区域自治制度和特别行政区制度的形式。它不同于联邦制国家，没有联邦制国家中的邦、州、共和国等组成部分，也不同于一般单一制国家（在这些国家多无实行民族区域自治的地方）。在中国，在中央政府领导下既有一般地方行政区域，又有民族自治地方和特别行政区域。中国这一国家结构形式的特点使中国的地方分权也有自己的特点。② 中国的地方分权既包括中央与一般地方行政区域的分权，又包括中央与民族自治地方和特别行政区的分权。 根据宪法和有关法律的规定，一般地方的各级国家权力机关有权讨论、决定本行政区域内重大事项（省级和较大的市还可立法）；一般地方的各级国家行政机关有权管理本行政区域内的行政工作。 民族自治地方的自治机关行使宪法规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、法律规定的权限行使自治权。这是一种比一般地方国家政权机构更高程度的权力划分。 宪法和法律规定设立特别行政区，作为直辖于中央人民政府的一级地方行政区域，特别行政区在立法、行政、司法等方面享有高度自治。这是一种以社会主义制度为主体的不同社会制度下的中央与地方的权力划分，其自治的程度更高。 我国中央与地方职权的划分，从范围上看，主要涉及到以下两个领域： （一）立法领域的分权 根据宪法的规定，全国人大有权修改宪法，制定和修改基本法律；全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施，有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，并在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改(但是不得同该法律的基本原则相抵触)，同时，适当划分立法权给地方。2000年立法法具体列举了只能由全国人大及其常委会制定法律的事项，并规定全国人大及其常委会有权授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。 依照地方组织法和立法法的规定，省级（和较大的市）的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规（和地方性法规）相抵触的前提下，可以制定地方性法规。 民族自治地方的自治机关有权依照当地民族的政治、经济和文化和特点，制定自治条例和单行条例，报请批准后施行。 根据特别行政区基本法的规定，香港、澳门特别行政区享有立法权。特别行政区立法机关通过的法案经行政长官签署、公布即生效，这些法律虽然须报全国人大常委会备案，但备案不影响法律的生效。全国人大常委会如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款时，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。 （二）行政领域的分权 我国宪法规定，国务院是最高国家行政机关，并由国务院“统一领导全国各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。地方组织法规定，县级以上的地方政府管理本行政区域内的行政工作。 国家具体划分中央与省级国家行政机关职权时，考虑的因素大致有：(1)领导或管理事务涉及的地域范围。凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自