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省直管县——我国地方行政制度改革的方向 【摘 要】 “市管县”体制作为计划经济时代的产物，作为新旧体制交替阶段的一种过渡形式，在特定的历史时期发挥了一定的积极作用，但是随着我国社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，“市管县”体制已逐渐成为限制县域经济发展的“紧箍咒”，必将随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而发生变化。“省直管县”成为地方呼唤权力获得更大生存与发展空间的一种美好愿望。少数省份的先行实践已经取得较大成就，“省直管县”逐渐被认为是我国地方行政体制改革的方向。 【关键词】 省直管县；地方建制；制度改革 引言 　　从 2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。[1]随着经济的转轨、社会的转型，“市管县”体制对县域经济社会发展的消极作用日趋凸显。扩权放权，强县固本，缩小日益扩大的城乡差距，统筹城乡发展，消除城市化发展中的弊端，全面提升地方政府的公共管理能力和服务水平，是我国“十一五”期间经济社会发展的重要战略目标，也是建设社会主义新农村的重要体制保障。在此背景下，总结“市管县”体制弊端，对推行省直管县体制的理论探讨和道路探索，己显得必要而又迫切，具有重大的实践意义。 一、当前我国市直管县体制的成因与弊端 我国的市管县体制产生经历了较长的历史时期，简称“市带县”或“市管县”，建国后迄今共有三次市管县高潮，分别是在1950、1980和1990年代，其中普遍推行从80年代开始。我国目前推行的市管县体制，主要有以下四种类型：一是地市合并型；二是原来的县级市升格为地级市；三是将新设的县级市升格为地级市，实行市管县；四是将县直接升格为地级市实行市管县。客观地讲，市领导县这一体制的产生和发展有着强烈的时代性和中国特色性，在体制转轨的初期（市场化改革还未开始时），这一体制较好地解决了农村与城市共同发展中的相互补充、相互支持的需要闯题。但是，随着国家经济、社会、文化的继续发展，特别是全面深化改革，社会主义市场经济体制的初步建立，现行的市领导县体制已经逐渐显示出它的不适应性，弊端也日益突出，主要体现在以下几个方面： （一）“市管县”体制缺少法律依据 我国《宪法》第三十条规定：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。这从根本上规定了我国行政区划基本格局为省、县、乡三级。同时，第三十条还规定了“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、自治县、市”。《宪法》是我国的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律效力，行政管理体制应当严格按照《宪法》的有关规定予以推行。因此，全国只有46个较大的市和4个直辖市依据《宪法》可实行市领导县。由于混淆了“地级市”与“较大的市”两个概念，实行市领导县的地级市共有280多个。[2]显然，地级市领导县级市更是没有法律依据，因此地级市与县之间的法律关系只是市接受省(自治区) 的委托对县的各项工作进行“代管”，而非法律意义上的管辖。只能以“代管”的形式来避开法律矛盾。由于这二者的关系是事实上的“直管”，所以其缺乏法律依据的问题更加突出，与政府依法行政的原则要求相背离。 （二）增加管理层次，降低管理效率，加大管理成本 “市管县”之前，中国地方政府由省——县（市）——乡（镇）三级组成，省县之间的地区行署为中层虚设机构。“市管县”后，省县之间的层次由虚变实，地方行政层次变为四级，这在秦汉以来是不多见的。理论研究证实，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。[3]“市管县”体制增加了中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更不合时宜。而且，现在地级管理层级行政成本过大，学术界对此垢病较多，增设一个地级行政层次造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头经费，用于“吃饭财政”，而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源，增加社会负担，加大了管理成本。 （三）小马拉大车，束缚县域经济的发展 “市管县”体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象。“市管县”的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，许多城市由于综合经济实力不强，集聚和辐射能力较弱，根本发挥不出这一作用，形成“小马拉大车”现象。同时，由于财政体制的相对独立，市与县事实上是两个相对独立的发展主体，在市场经济体制下，市与县在经济发展中必然是竞争多于合作，其结果往往是县被市统得过