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社会管理创新几个问题 　　摘 要：社会管理创新已经作为一项重大的时代主题提出来了，社会管理涉及的一系列基本问题需要进行理论上的廓清。不能将社会管理等同于行政管理，社会管理创新不是实施全面控制，社会管理与危机管理是有区别的，也不能将社会管理理解为社会服务，还应正确处理好社会管理的“管”和“建”的关系。 　　关键词：社会管理;行政管理;危机管理;社会服务;社会建设 　　中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：02575833(2012)05007705 　　作者简介：邹农俭，南京师范大学社会发展学院教授 (江苏 南京 210097) 　　在实现现代化的过程中，迫切需要创新社会管理，社会管理创新已经成为时代提出的重要主题。2004年召开的中国共产党十六届四中全会指出：要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大提出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。创新社会管理，如下这些问题应当引起必要的重视。 　　1社会管理不等于行政管理 　　所谓社会管理，按照《中国大百科全书》的解释，就是政府和社会团体为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分和社会生活领域及其发展过程所进行的组织、指挥、监督和调节。该条目还介绍了社会管理的基本内容，包括社会政策、社会预测、社会计划、社会工作、社会调整等①。社会管理是“指国家和社会运用政治、法律、行政等手段，或组织、沟通等方式，对在城市或乡村、城区或乡镇、社区或村庄中生活的社会成员满足对社会性公共资源需要的活动中形成的关系进行控制或协调，以保持社会平等、维护社会秩序的过程”②。社会管理“是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，促进社会和谐的活动”③。 　　一般的理解，社会管理就是对社会领域的管理或社会事务的管理。与社会管理相近的概念包括行政管理，或者叫政府管理，就是运用行政力量对社会进行管理。即使在现代社会，行政管理仍是必不可少的，无法替代的。行政管理的发出者是政府，只有政府管理才能称作为行政管理，也只有政府才有资格、条件、权威实施行政管理。而社会管理的实施主体是多元化的。“社会管理应该是政府或国家主导，多主体参与的。”杨雪冬：《走向社会权利导向的社会管理体制》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第1期。“现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。”周永康：《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》，《求是》2011年第9期。显然，社会管理的范畴要大于行政管理，社会管理包括了行政管理。 　　社会管理与行政管理的区别在于：社会管理的主体是多元的，政府管理、社会自组织、公民参与等都属于社会管理范畴；而行政管理的主体是一元的，就是政府。社会管理的领域比行政管理的领域更宽。行政管理有自己独有的领域和职责，政府职能有独立的实施范围并具有唯一性。社会管理也有自己的实施面和相应的空间。两者的性质不同，职能有所区别，不能混为一谈。 　　我们现在强调社会管理创新，其中很重要的一项内容就在于要明确政府行政管理的边界及其手段。政府在社会管理中起主导作用，这个主导作用体现在哪里？如何主导？政府的“份内事”必须做好，如何做好？还要明确“社会”的领域和除了政府之外的其他社会主体行使管理、服务的职能、领域、方法，以期实现多元共治、政府主导、相互协同的社会管理新格局。 　　特别要指出的是，过去计划经济体制下的一个重要标志就是政府管理一切领域、一切事务，政府大包大揽、无所不能，“一元化的领导”，行政管理包打天下。实践证明，政府管理一切社会活动、“全能政府”不符合现代社会的基本理念和要求。直到今天，政府管得太多，政府管了大量不该管的事、不擅长管的事，而大量只能由政府管理的事反而没有管好，这已经成为政府改革的主要内容。我们通常所说的政府职能的转变、政府归位，其中一个重要方面就是政府要实现新的定位，退出一些领域，做好政府必须做、应当做的事情，回到应有的位子上，起应起的作用。 　　在这种情况下，如果将社会管理等同于政府管理，把加强社会管理理解为继续强化行政职能，延续全能政府的旧模式，显然并不符合社会管理创新的本意，也不符合现代社会的基本要求。 　　2社会管理不等于全面控制 　　在实践层面，已经出现了在加强社会管理的旗号下“控制”趋紧的态势，而且某些地方正在作为社会管理创新的实践经验推广。口头禅是“管理不能留空隙”，要“横向到边纵向到底”，实施全覆盖，一些地方正在