论我国公共体育设施特许经营困境与出路.docVIP

论我国公共体育设施特许经营困境与出路 　　 　　 　　〔摘要〕“鸟巢”的特许经营是我国公共体育设施经营的方向选择，但其经营权的反复，则反映出我国公共体育设施特许经营的制度困境。公共体育设施特许经营不是简单的民营化或私有化问题，也不是特别行政许可问题，而是行政协商的结果，它以行政合同的形式表现出来。特许经营者以民办非企业的身份出现，从而保证公益性和营利性在形式上的统一。政府在特许经营中的责任分摊和指导监督则彰显出服务型政府的职责。 　　〔关键词〕公共体育设施；特许经营；服务政府；行政协商；行政合同 　　〔中图分类号〕DF38〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2012）06-0073-05 　　①1998年日本长野冬奥会后，场馆设施的高额维护费用使长野经济一蹶不振；2004年雅典奥运会，投入30多亿欧元建设了30多个奥运场馆，赛后既没有进行商业化运作，也未被社会有效利用，基本处于尘封之中，每年1亿多欧元的高昂养护成本成了雅典人的心病。雅典市副市长甚至说：“雅典奥运会的债务需要希腊未来几代人来偿还。” 　　〔基金项目〕2012年国家体育总局课题“公用体育事业特许经营的规范研究”（1675SS12068）；浙江省2011年社科规划课题（11YD67YB）；2010年宁波市法治与和谐社会建设研究中心课题（SKYY201006）；2011年浙江省高校人文社会科学重点研究基地“民商经济法”课题（jdc1110） 　　〔作者简介〕吴建依，宁波大学法学院教授，浙江宁波315211。 　　体育作为增强国民体魄，提高国民素质的手段，各个时期的政府都给予了莫大的关注，通过相应的公共财政予以保障，然现实匮乏的公共财政，总使得公共体育服务的欠账太多。是等公共财政富余了，再来保障公共体育服务的供给呢，还是通过可行的制度革新，来弥补公共体育服务的稀缺呢？在当前现实问题的倒逼下是必然要给出答案的。 　　一、困境：北京“鸟巢”经营的实证分析 　　北京在建设奥运会场馆时，为了避免先前国外政府办奥运而出现的财政困境，①对其承诺负责的场馆及配套设施项目，运用了市场融资的方式，通过公开招标、以“公私合营”形式，充分利用和吸收民间资本和国际资本。该方式既有效地解决了奥运筹办过程中的资金问题，也极大地降低了北京市政府筹办奥运的财政风险。“鸟巢”作为2008年北京举办第29届奥林匹克运动会的主体育场，就是运用这种市场融资的方式来完成的。2003年北京市政府授权北京市国有资产经营有限责任公司作为出资代表出资58%，以中国中信集团公司为代表的联合体出资42%，共同组建项目公司，建设“鸟巢”，奥运会后公司将获得“鸟巢”30年的经营权，经营期间所获的利润，国资公司不参与分红，经营期满后由北京市人民政府收回。然奥运结束不到一年，也就是在2009年8月20日，北京市人民政府与中信联合体就签署了《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》。根据协议，北京市政府将持有的58%出资改为股权，主导场馆经营，并承担亏损和盈利，中信联合体成员放弃先前约定的30年的经营权，从而转换为持有42%股份的股东。自此以后，“鸟巢”在北京市委、市政府主导下，由国家体育场公司负责运营，北京市各相关部门、属地政府全力配合。 　　“鸟巢”由“私营”转为“国营”，似乎回归了公共体育设施的本质，即政府主管的一项公共事务，因为现行宪法第89条第7项规定了国务院领导和管理体育工作，《体育法》第4条在此基础上做了进一步的具体明确，规定国务院体育行政部门主管全国体育工作，国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作，县级以上地方人民政府体育行政部门主管本行政区域内的体育工作。但“鸟巢”经营权的转换，是北京市政府的主动回归呢，还是无奈地被动“换人”？如果是前者，那么北京市政府的“卸磨杀驴”，置政府的诚信何在？如果是后者，那么政府作为一个服务型政府，又如何能够经营？北京“鸟巢”这种进退两难的困境，暴露出当前我国区域公共体育设施在建设、使用过程中面临的一系列问题，如：如何缓解政府资金的严重不足，如何引进充足的民间资本和国际资本，又如何维护政府秉持的“公益性”和保障民间资本的“营利性”，等等。1这诸多问题归结成一点，就是如何在“公益”和“效益”两者之间寻找一个恰当的平衡点，从而使区域公共体育设施发挥出最大的综合价值。 　　二、方向：公共体育设施特许经营的路径选择 　　据统计，截至2011年8月末，居民本外币储蓄存款余额已经超过33万亿元人民币，其中很大一部分通过民间金融途径形成民间资本。2然长期以来，民间资本在我国缺乏有序流动，2011年危机终于全面爆发，浙江温州、内蒙鄂尔多斯、山东青岛、河南安阳、广东东莞、福建厦门和安溪、宁夏固原等地相继爆出民间借贷资金链断裂，老板欠债“跑路”的事件。