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关于涉诉信访功能完善调查和分析 　　摘要：在转型期的中国社会，由于“青天意识”的传统观念、不合理的社会体制、“信访不信法”的社会风气等因素的影响，不少群众在受到个体权利侵害时放弃法律救济渠道，而选择涉诉信访之路。从社会管理的角度来看，法院陷入涉诉信访困境的根本原因在于涉诉信访的功能定位出现偏差，本应占据主体地位的政治参与功能被虚化，作为机制补充的权利救济功能成为主导。因此，破解涉诉信访困局就必须对涉诉信访功能进行重新定位。本文试从涉诉信访近四年的发展趋势入手，分析其功能偏差的真实诱因，探求对其功能重新定位的路径。 　　关键词：涉诉信访；权利救济；政治参与 　　近些年来，各级法院十分重视涉诉信访工作，并不断创新工作方法，建立起领导包案、院长接待、风险评估、案件甄别终结、司法救助基金帮扶等多种化解信访矛盾人工作机制，但总体效果却不太理想，各级法院往往逃不出“每年解决一批上访老户，每年又出现一批新的上访老户”的工作怪圈。究其原因，笔者认为是涉诉信访体制理论研究的缺失影响了涉诉信访功能的发挥，使法院陷入信访困境。在社会管理创新视野下如何破解涉诉信访困境，已成为各级法院亟待解决的难题。 　　一、涉诉信访制度运行现状 　　从笔者选取的Z省高级人民法院2008年—2011年部分司法统计指标来看，涉诉信访量处于高位运行状态，并存在诸多阙如。 　　1、群众选择涉诉信访让法官“疲于奔命”。从图例1我们可以看出，Z省作为全国社会经济比较发达、法治理念较为先进的省份，近四年的申请再审数与向省高院来信来访数相差悬殊，涉诉信访依然是群众向上寻求权利救济的主要手段。这一现状，直接导致较为完善的司法内权利救济途径被闲置不用，造成司法的浪费；与此同时，司法外的权利救济却络绎不绝，使法官为化解群众的个案利益矛盾“疲于奔命”。 　　图例1：2008年—2011年Z省法院收案数、结案数、信访数对比表 　　收案数结案数申请再审数 　　（除抗诉外）进省 　　信访数赴京访数2008年670000件650000件812件26487件1314件2009年785400件779100件1003件29388件1918件2010年808900件805400件1096件24567件2168件2011年834500件825100件1135件23905件1952件＼〖BG）F〗注： Z省高院下辖11家中级法院、1家海事法院、93家基层法院。 　　图例2：2008年—2011年Z省进京重复访情况 　　2、越级访、重复访成为法院及法官的案外负担。在权利救济类型的信访件中超级访、重复访成为了信访户，特别是老信访户的常态手段。从图例1我们可以看出，中、基层法院每100个案件就有3件左右到省高院信访，每100件案件就有近1件是到最高院信访。以Z省2011年一线法官人均办案数148件计算，每名办案法官每年平均有1-2件到省高院信访，两名办案法官每年平均有1件左右到最高院信访的。从图例2我们可以看出，近四年来，重复访呈逐年上升趋势，2011年的比例更是高达71%。据了解，一件省高院挂牌信访件的化解周期是三个月，一件最高院挂牌的信访件化解周期是六个月。办案法官长时间的在化解信访矛盾中奔走，将极大影响到其本职的司法裁判工作。 　　3、涉诉信访中无理访比例较高，成为法院息访难点。在涉诉信访中，许多信访人所反映的问题、提出的要求系自身对法律的误解或某种偏执造成的，法律或者政策无法给予解决，但信访人却抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想，不管有理无理都要上访。以Z省进京访为例，无理访的比例较大（详见图例3），而通过现有息访机制对无理访除了满足或部分满足其无理要求外，其他行之有效的方法鲜有见闻。 　　图例3：2011年度Z省进京访案件分析 　　类型2011年进京访合计程序访越级访无理访民 事917534239144刑 事36116814449行 政63335820768赔 偿412948合计19521089594269二、涉诉信访功能定位偏差的诱因分析 　　（一）政策诱因：“诉访分离”机制与大信访机制的矛盾 　　大信访机制主要针对的是行政类信访件的矛盾化解，涉诉信访是法院的瑕疵司法行为所造成的。化解涉诉信访矛盾，往往需要通过专业的司法操作对法律问题和司法标准进行衡定。实践中，信访责任单位往往套用大信访机制的行政化处置手段来化解涉诉信访矛盾。在大信访机制下，法院并不是矛盾处置的主导者，一个信访件（特别是省级、中央政法委挂牌的信访件）的处置往往是党委政法委牵头，法院处于向上（党委政法委、上级法院）服从、横向（部门）协作的角色。强行套用大信访机制使法院陷入化解矛盾有悖于法律，不化解矛盾不利于稳定的尴尬境地。 　　为此，最高法院提出了将群众来信来访中的“诉”与“访”相分离。 但是这一机制，并没有得到中央的认