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对中国公共财政运行机制改革思考 　　我国的市场化改革经历了从计划经济为主、市场调节为辅，到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济这样一个曲折的探索过程。财政体制作为联结市场与政府的制度中介，其自身也伴随着市场化改革的进程发生着变革，以不断适应市场经济发展的要求。财政体制变迁中最具意义的改革在于从计划经济下的“生产建设性财政”向市场经济下的“公共财政”的转变。公共财政通过弥补市场失灵和满足社会公共需要来保障市场机制的有效运作，而不是直接参与一般性的生产活动，因此公共财政的建立能够形成良好的市场与政府关系，从而促进我国的市场化经济改革。但是从整体上讲，我国尚未建立与社会主义市场经济相适应的公共财政运行机制，现有的财政运行机制，无论收入运行机制、支出运行机制，还是管理运行机制，都不能满足履行公共财政职能的需要。 　　一、中国公共财政运行机制中存在的问题及其分析 　　（一）财政收入运行机制法制化、规范化程度不够 　　改革开放以来，财政收入运行机制发生了重大变化，但主要集中于预算内，如“利改税”、分税制、《税收征管法》和《预算法》的颁布实施等，预算内收入运行机制法制化、规范化受到预算外、制度外收入的严重冲击，其效果很大程度上被抵消，并演化成为目前最突出的财政问题。近年来，国家对制度外、预算外收入采取了若干治理措施，但从整体上看，效果不够理想，不能从根本上解决问题。从产生这一问题的直接原因分析，主要有：一是社会公共权力缺乏制约，众多公共权力机构直接介入分配领域。二是财政的职能被肢解，国家财政不能统管政府收支。三是国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清。 　　（二）财政支出“越位”与“缺位”并存，影响财政职能的实现 　　与收入运行机制相比，财政支出运行机制调整相对缓慢，从根本上讲，至今尚未走出传统体制下大而宽的支出格局的影子，财政负荷沉重。突出的问题主要有：一是巨额的国有企业亏损补贴。 除政策性亏损补贴外，国家财政实际上承担了大量的经营性亏损补贴，成为国家财政沉重的负担。二是过长的事业单位??给战线。一些不属于公共物品范围，可以由企业及个人举办，完全能够商业化经营的事业单位，仍然由国家掌握，财政供给经费。三是行政经费膨胀。四是公共服务能力弱化，在公共交通、城市基础设施建设、教育、卫生事业发展等方面投入不足。从绝对数量看，改革开放后，科教投入确有较大增加，但从占财政支出的相对比例分析，近两年还出现下降的趋势，而且财政科教支出占GDP 的比重在世界上也是居于后列。 　　（三）财政管理运行机制的主要矛盾尚未解决 　　一是职责不清。中央和地方各级政府基本公共服务的重点职责不够清晰，往往一件事中央和地方都有责任，但各级政府应当支出多少并不落实，致使一些公共服务不到位。二是中央与地方规范的转移支付制度还没有建立。三是现行预算制度没有统一政府收支，大量财政性资金在预算体外循环。 　　（四）财政预算管理制度不完善 　　改革开放以来，我国在财政管理制度上进行了一系列改革，但对支出预算管理的改革相对滞后。在预算编制上编制时间短，程序不规范，编制内容不细，漏洞较多，编制方法简单，科目设置缺乏科学性和严肃性，这样势必为“暗箱操作”提供了空间。在预算的完整性上，由于部门利益的驱使和管理措施不到位，预算内外资金没有有机结合起来，财政预算仅仅包括了预算内收支，预算外收支分散于各部门和单位，使收支的统一性受到影响，不能完整清晰地反映政府收支规模，不利于正确合理地配置资源，甚至为重复建设、挤占挪用、腐败浪费等行为提供了可能。在预算的执行上，由于上级转移支付占地方可用财力比重越来越高以及年初不能确定的现实，或者由于公共财政取向的转变，亦或者由于捉襟见肘的地方财力与不断扩大的支出间的矛盾越发突出，财政部门不得不对科目间的资金进行频繁划转调剂，导致预算约束力不强，随意性较大。在财政监督检查上，无论是财政监督的范围与深度，还是财政监督的方式与方法都不能适应职能转变的要求，财政监督检查没有渗透到财政性资金使用的边缘，存在着真空。 　　二、中国公共财政运行机制改革思路 　　（一）规范财政收入运行机制 　　首先必须在法律制度上禁止制度外收入的存在，没有经过有关法律程序，任何党政机关（包括政府授权垄断经营的事业单位）不得向企业、个人及其他社会组织收费创收。并且通过加快立法进程，将税收立法权及开征权、行政性收费审批权，由政府部门转向由各级人民代表大会及其常委会掌握，接受人大代表和社会监督。其次，彻底解决预算外资金问题。从本质上讲，它是计划经济体制的产物，其历史使命已完成，目前解决这一问题的时机已基本成熟，不能再久拖不决，需要从法律制度上取消预算外资金。再次，在彻底解决制度外收入、预算外资金的基础上，进一步加强税收征收管理。鉴于财政改革的复杂性，财政收入运行机制的规范化，不能单纯依靠财