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城镇化进程中“留守土地”影响与出路 　　1993年以来，我国农村一直实行“增人不增地、减人不减地”的土地政策，土地承包期从“30年不变”、“再延长30年”到“长期不变”。而此后，我国进入城镇化快速推进阶段，从1993年的28.14%增加到2011年的51.27%。第六次人口普查数据显示，仅2000-2010年我国就新增城镇人口2.07亿人，相当于英国、法国、德国的城镇人口总和。人口向城镇快速转移的同时，农村土地制度安排并未进行相应调整，大量新增城镇人口仍然在农村保留土地权利，呈现出“离乡不离土”的新特征。“留守土地”的出现导致了几方面问题：一是人地严重不挂钩。超过8000万人通过升学、入伍等已转为城镇非农业户口，但仍在农村拥有土地，而农村的新增人口特别是绝大部分新生代农民工却没有名义上的土地。二是农村居民点用地不集约。1996-2007年我国农村人口减少了1.23亿，但相应的农村居民点用地不仅没有减???，反而增加了858.8平方公里，人均面积从193.4平方米增加到227.4平方米。三是制约了农业生产。根据调查，进城务工的农民工承包地有6.4%撂荒，68.2%由家里老人代种，23.1%交由亲朋耕种，仅有5.6%通过正规途径流转。已有研究表明，“由老人代种”不利于接受农业科技推广，“交由亲朋耕种”则不具有精耕细作的动力（原因是土地获得成本低），也不具有追加投资的动力（原因是土地随时可能被转交方收回），都在一定程度上影响了耕地的产出效率。 　　可以说，“留守土地”已经成为未来一段时期推进城镇化健康发展和农村集体土地改革所必须面对的现实问题，而无论是推进城镇化，还是农村土地规模经营、流转等集体土地改革，都需要以“留守土地”问题的解决为前提，因此有必要提前谋划，加强对留守土地的研究，形成制度调整和完善的思路。 　　一、留守土地及其类型 　　本文中的“留守土地”是指城镇常住人口在农村保留权利的土地。根据留守程度可以分为：一是农村土地改革之后转为非农业户口的城镇常住人口在农村保留权利的土地，称之为留守土地Ⅰ（或绝对留守土地）；二是进城务工的农民工在农村保留权利的土地，称之为留守土地Ⅱ（或相对留守土地）。根据土地利用类型可以分为：一是建设用地，主要是宅基地；二是农用地，包括自留地和承包地。 　　从规模上看，留守土地Ⅰ的规模较小，而留守土地Ⅱ的规模较大；从处理难度上看，留守土地Ⅰ的处理难度较小，而留守土地Ⅱ则相对较难处理；从紧迫程度上看，留守土地Ⅰ更为紧迫，而留守土地Ⅱ虽然也比较紧迫，但尚需要更长的过程（见表1）。 　　二、留守土地的规模估算 　　1.留守土地Ⅰ的规模估算 　　1993年11月，中共中央、国务院出台《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”，此后绝大多数地方就没有再进行农村集体土地的调整。换句话说，1994年以后由农业户口转为非农业户口的人，基本上都还在农村保留土地。 　　1994年我国的非农业人口数量为2.1亿，到2011年我国非农业人口增加到4.2亿，除掉期间人口自然增长的影响，累计约有2亿农业人口转移为城市人口，其中被转为城市居民的城郊农民多不再拥有土地，不考虑这部分人口，剩余约有1.1亿已转为非农业户口但仍在农村留有土地。以人均1.3亩计算，留守土地Ⅰ的规模约为1.43亿亩，占我国耕地面积的8.9%；若以人均2.1亩计算，留守土地Ⅰ的规模约为2.21亿亩，占我国耕地面积的12.3%。 　　留守土地Ⅰ是导致农村土地“人地不对应”的重要原因。虽然其在规模和影响上不如留守土地Ⅱ大，但由于这类人口已经完全实现了城镇化，其完全没有必要在农村继续持有土地（包括耕地和建设用地），与此同时，大量新增农村人口却没有名义上的土地，导致在城市发展或基础设施建设征用农村土地进行补偿时，这类已经完全城镇化的人口仍然能得到补偿，而那些新增人口却因没有名义上的土地而得不到补偿，进而造成一种新的分配不公。 　　2.留守土地Ⅱ的规模估算 　　由于缺少统计数据，本文只能估算留守土地Ⅱ的规模，为了缩小误差，本文采用3种方法：（1）劳动力比例估算法，思路是先测算外出农民工占农村劳动力总量的比例，再测算外出农民工中有名义上的土地权利的比例，最后将两者之积乘以我国农村劳动力人均耕地或人均建设用地拥有量。（2）人口比例估算法，思路是先测算外出农民工中有名义上的土地权利的人数，再乘以我国农村人口人均耕地或人均建设用地面积。（3）问卷均值推算法，思路是根据笔者问卷得到的北京外来农民工耕地和建设用地占有情况，推算全国的总体规模。 　　结果显示（见表2），全国留守土地Ⅱ中农用地约为2.41亿～5.11亿亩