我国农村房屋及宅基地权属管理制度缺陷与对策.docVIP

我国农村房屋及宅基地权属管理制度缺陷与对策 　　一、现行农村房屋及宅基地权属管理制度的缺陷与分析 　　（一）农村房屋及宅基地行政管理体制尚未整合 　　1986年，为了有效保护耕地，有效管理土地资产，国家组建了独立的土地管理局，后升格为国土资源部，成为国务院的一个组成部门。自此，建国以来一直颁发的房地产证（用于城市房地产）和土地房产所有证（用于农村田地和房产）不再使用，改由土地管理部门负责颁发土地使用证，房产管理部门颁发房屋所有权证。 　　但是，房屋和土地本来就是不可分割的一个整体，人为设定由两个部门管理，为群众办事带来很大的不便，在具体工作的协调上，两个部门管理也存在着诸多矛盾。因此，从20世纪90年代初开始，有一些地区开始将土地和房产管理部门合并，例如上海市、广东深圳和广州、河南开封、福建厦门等，这些城市或者将两证归由同一个部门办理，或者将两证合并为房地产权证统一颁发，同时制定“房地合一”的地方法规。但是，由于我国从中央到地方垂直设立政府机构的传统，大多数地区土地和房产的管理机构还是分别设置，房屋及土地的管理体制被人为割裂为两个行政部门管理，尚未整合。 　　（二）农村房屋及宅基地权属管理的法规体系和理论体系有待完善 　　1.农村房屋及宅基地权属管理法规体系有待完善 　　长期以来，建设部房地产业司主要管理城市房屋所有权的登记，国家有关房地产的法律法规关注重点也是城市房屋产权登记。2008年之前，关于农村房屋产权的管理，相关机构和立法均为空白。2008年7月1日，建设部颁布施行了第168号令《房屋登记办法》，其中第四章专门对集体土地上房屋的初始登记、变更登记、转移登记等做出了规定，这是国家第一个将农村房屋产权登记纳入业务规范的部门规章。 　　同样，土地管理的法律法规虽然对集体土地的业务管理有所涉及，但是规定原则、数量较少。为了保护耕地、加强宅基地管理，各级政府职能部门出台了一系列政策，对城镇居民在农村购置宅基地做出了禁止性规定，如1999年《国务院办公厅关于加强土地流转管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)、2004???《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）、2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）。按照2000年7月1日起施行的《立法法》第61条的规定：“行政法规由总理签署国务院令公布”，上述这些文件在法律体系中不属于法律、地方法规或行政规章，只是执行政府政策的规范性文件。 　　目前，我国调整农村房屋及宅基地权属管理的法律法规数量少，政策文件效力层次较低，其中关于农村房屋买卖方面的法律规范几乎空白。我国还没有一部专门调整农村房屋及宅基地方面的民事法律，在《民法通则》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》中也仅有个别条款进行规范。与丰富、成熟的城市房地产立法相比，农村房屋及宅基地管理的立法存在空白，现有规定内容也较粗浅。 　　2.农村房屋及宅基地权属管理的理论体系有待完善 　　我国现行农村房屋及宅基地管理制度，在其制度框架之内，至少存在以下内在矛盾。 　　（1）“一户一宅”与地随房走的矛盾 　　现行法律一方面明文规定一户只能拥有一处宅基地，但同时又承认宅基地使用权可随地上房屋所有权移转，即已拥有一处宅基地使用权的自然人，可因房屋买卖或继承等合法原因，获得两处以上宅基地使用权，存在自相矛盾之处。 　　（2）因继受房屋取得的宅基地使用权存在潜在的不平等待遇 　　现行宅基地使用权制度遵从基本法理，认可本集体经济组织成员因继承或受让农村房屋而取得宅基地使用权。但为了维护宅基地使用权面积的限额性，国家土地管理局有关文件又规定：因继受房屋而取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准的，以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，超过部分退还集体。这使得嗣后取得的宅基地使用权，不能与分配得到的宅基地使用权一样具有永久性，一旦地上房屋灭失，则超标部分的宅基地使用权应归还集体。 　　（3）宅基地的生存保障性与无限期使用矛盾 　　权利主体的生命是有一定期限的，基于宅基地使用权的生存保障性，宅基地使用权人死亡后，其所享有的宅基地使用权理应由集体经济组织收回，但现行制度对此未作规定，宅基地无限期使用的制度设计与其生存保障性质存在矛盾。 　　（4）因继承农村房屋取得宅基地与宅基地使用权人的身份限制存在矛盾 　　根据宪法、民法通则等基本法律，城镇居民享有继承农村房屋所有权的权利，同时根据“地随房走”原则，城镇居民从而享有宅基地使用权，突破了宅基地使用权