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西北贫困地区“三农”法律制度建设区域特色 　　摘要：党的十七届三中全会为破解“三农”难题和建设相关法律制度奠定了理论基础和政策保障。从经验和个案的视角，以政策和法制建设为出发点，总结西北贫困地区的特点，分析西北贫困地区的“三农”法律制度建设的依据，概括了优先民生考虑、强调制度扶贫、巩固生态移民、重视“三牧”体制建设、突出民族特点和宗教特色的西北贫困地区的“三农”法律制度建设的区域特色，以期为新时期西北贫困地区的“三农”问题的最终解决尽绵薄之力。 　　关键词：“三农”法律制度建设；区域特色；西北贫困地区 　　中图分类号：D90　　文献标志码：A　　文章编号：1673-291X（2012）23-0160-02 　　由于历史和现实的原因，西北地区成为全国最贫困的地区之一，“三农”问题突出，相关法律制度滞后。党的十七届三中全会提出的“建立城乡统筹，推动城乡经济一体化发展”的战略部署，为新时期西北贫困地区三农问题的破解指明了方向和奠定了理论基础，也为调整完善“三农”法律制度提供了政策保障。新时期西北贫困地区“三农”法律制度的建设，既要坚持城乡经济一体化发展的基本方针，又要根据西北贫困地区的特点突出区域特色。 　　一、西北贫困地区的特点 　　（一）自然特征 　　1.地理环境恶劣，耕地资源少，水资源短缺。贫困人口居住的山区、高原及部分丘陵和高原地区，土地资源总量少，土地质级差，土地贫瘠，大多土层薄、土质差，不宜农耕，耕地多数以陡坡为主，耕地质量不高，产出量低，近年来土地沙漠化和水土流失的严重，致使农村耕地面积逐年减少，土地的人均占有量低且呈下降趋势，人多地少的矛盾非常突出。水资源不足，在时间、地域和人口占有量上分布不平衡。许多贫困地区的旱灾情况非常严重，降雨量小，且又主要集中在夏季；或是地表水源不能利用，喀斯特地形致使地表水渗透严重。有些地区十年九旱，人畜饮水都十分困难。还有一些地区山高坡陡，水土流失严重，灾害频繁。 　　2.拥有较丰富的自然资源，但开发利用程度低。西北大部分贫困地区都处于自然资源相对富集的地区，能源资源、矿产资源、生物资源、旅游资源等都比较丰富，具有较大的开发潜力。但由于受资金、技术等因素的制约，目前贫困地区的自然资源利用程度非常低，大部分自然资源仍然被闲置。已经利用的自然资源，则由于掠夺式的开发而几乎耗竭，再生能力差。现在的生态建设，由于政策、资金、技术、文化等的限制，效果不够理想，没有形成社会、经济、生态的良性循环，生态重建的压力依然沉重。 　　（二）经济特征 　　1.产业结构单一，传统农业在贫困地区产业中占主导地位。西北贫困地区农业产值和就业人数分别占了生产总值和就业总人数的一半以上，农业以种植业和养殖业为主体，种植业又以粮食生产为主体，第二、三产业和第一产业中的其他产业发展滞后，大量农村富余劳动力不能转移。农业是县域主要的就业渠道和收入来源，而其他部门的经济活动都或多或少地与农业生产有联系。 　　2.经济呈封闭的自给半自给状态，商品化程度低，市场竞争力弱。贫困地区由于商品经济发育程度低，产业结构不合理，农产品多、工业产品少；技术含量低的产品多，技术含量高的产品少，没有把资源优势转化为商品优势，缺乏市场竞争力，其经济发展处于以内向为主的低层次，缺乏吸引外资、引进先进技术、开拓市场的竞争意识和能力。 　　3.居民收入水平低下。改革开放以来，虽然贫困地区经济有了较快发展，居民收入水平不断提高，但与发达地区之间的差距仍呈扩大之势。 　　4.资本形成能力严重不足。西北贫困地区经济基础薄弱，乡镇企业落后，财政入不敷出，集体积累空虚；农户拥有的可用资本少，农业扩大再生产难，缺少自我发展和自我改造的能力，决定了贫困地区农民长期滞留在贫困的尴尬境地。 　　5.基础设施建设落后。贫困地区基础建设起点低、底子薄、欠账多，人畜饮水、灌溉、交通、能源、通讯条件无法满足生产发展和经济开发的需要，原有的基础设施大多老化失修，抵御自然灾害的能力不足。 　　（三）社会文化特征 　　1.人口基数大，人口增长过快。西北贫困地区人口增长速度普遍高于全国的平均水平。过大的人口基数使得人均资源占有量少，特别是人均占有耕地面积少，人均收入低。过快的人口增长使得这一矛盾愈加突出，导致脱贫成效降低，返贫率高。 　　2.营养供给不足，地方病人口比例高，医疗卫生恶化。一些贫困地区由于营养不良和水土原因，人们健康状况恶化，地方病盛行。基本医疗卫生服务条件的有限和贫困农户负担不起高昂的医疗费使这种现象越演越烈。 　　3.科技水平低，农民文化素质差。贫困地区农户科技、文化水平低，文盲、半文盲比重大。农民文化素质低下，缺乏具有现代农业知识的工副业生产技术人员和能工巧匠，管理人才更是奇缺。 　　4.观念陈旧落后。贫困地区农民的思想文化受传统观念的束缚较大，人们的思想观念愚昧