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贯彻落实物权法 促进不动产统一登记 2010-11-23 | 作者： 蔡卫华 | 来源： 国土资源情报 　　摘要：2007年颁布实施的《物权法》虽然规定了不动产统一登记制度，但是我国的不动产目前仍然由不同管理部门负责登记，实行的是分散登记。随着经济社会的发展，这种分散登记的做法不再适应社会发展的需要。必须适应经济社会发展的趋势，适应人民群众的迫切需要，改变现有不动产分散登记的做法，尽快实现统一登记。本文对我国不动产登记发证情况进行了梳理，从不同角度分析了分散登记的弊端，从多个角度阐述了不动产应当统一登记的理由，并在此基础上提出了建设以土地为基础和核心、以国土资源部门为登记机构的不动产统一登记制度的建议，可供决策部门和立法机关参考。　 　　关键词：物权法 不动产 土地 分散登记 统一登记 　　《物权法》作为一部基本民事法律，明确规定国家实行不动产统一登记制度，这不仅符合自然属性和国际通常做法，而且反映了广大人民群众的呼声，是民心所向、民意所愿，具有重大意义。但是《物权法》没有规定“统一登记的范围、登记机构和登记办法”，而是将其留待“由法律、行政法规规定”。另外《物权法》于2007年3月16日审议通过，2007年10月1日正式实施，至今已经两年多时间了，不动产分散登记的状况仍然没有改变。笔者在此考察不动产登记的现状，分析分散登记之弊端，阐述统一登记之理由，促进不动产统一登记早日实现。 　　一、我国不动产登记现状 　　什么是不动产？不动产一般是指土地及其附属物，包括定着在土地上的建筑物和构筑物以及附着在土地上的林、木、草等孳生物、种植物等。通俗地说，不动产包括土地和房屋。根据《土地利用现状分类》国家标准，土地又分为建设用地、农用地和未利用地，农用地又分为耕地、草地、林地等。 　　我国不仅土地和房屋由不同部门进行登记，而且不同类型的土地也分别由不同部门进行登记。房屋以及各种类型的土地之所以没有实行统一登记，其实践原因在于登记机构没有统一，而制度原因在于相关的法律没有统一。 　　我国的不动产因管理机构不同而由不同机构登记，如房屋由住房和城乡建设部门主管和登记，建设用地使用权和集体土地所有权等由国土资源部门负责登记，草地由农业部门进行主管和登记，林地由林业部门进行管理和登记，承包经营的耕地也是由农业部门进行登记。另外还有一些不动产或者权利由其他部门进行管理和登记，如水面、滩涂的养殖使用权由渔业部门进行管理和登记，滩涂由国家海洋部门进行登记。除此之外，不动产抵押权的登记，有的由国土资源部门负责，有的由住房和城乡建设部门负责，有的甚至由工商部门负责，等等。初步统计，我国涉及不动产登记的部门和机构繁多，有近10个。 　　之所以各个部门都对不动产进行登记，主要是这些部门都有各自的法律作为依据，如林业部门对林地登记有《森林法》作为支撑；农业部门对草原进行登记有《草原法》作为依据，对农村承包土地进行登记有《农村土地承包法》；住房和城乡建设部门对房屋进行登记有《城市房地产管理法》；渔业部门对水面、滩涂的养殖使用权进行登记有《渔业法》；海洋部门对海域滩涂进行登记有《海域使用管理法》；工商部门对不动产抵押权进行登记有《担保法》；国土资源部门对土地进行登记则依据的是《土地管理法》，并且此法第十一条第三款还明确规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”，承认了土地分散登记的现状。 　　目前，各个部门逐步形成了一套登记机构、人员和技术方法等，有的甚至还出台了具体的部门规章，如除国土资源部出台有了《土地登记办法》外，住房和城乡建设部出台了《房屋登记办法》，国家林业局出台了《林木和林地权属登记管理办法》、农业部出台了《农村土地承包经营权证管理办法》等，用以规范登记程序，登记不同的内容，发放不同的证书等，详见表，笔者不在此赘述。 　　二、我国不动产分散登记的弊端 　　我国不动产分散登记的局面是基于历史等各方面的原因而形成。这种分散登记的做法，在计划经济时代，对加强行政管理，促进计划经济发展，起到了一定的作用。但是随着经济社会的发展，特别是市场经济对归属清晰、权责明确的产权制度要求越来越高，这种做法逐渐产生了越来越多的弊端，越来越不适应经济社会发展的需要。 　　一是影响了社会的和谐与稳定。由于不同部门管理和登记，导致农林用地、农牧用地以及林牧用地之间的权属界线不清，权利归属不明确，引发众多矛盾和纠纷，有的甚至产生恶性械斗，引发群体性事件。据黑龙江省统计，1998年以后，全省林区每年爆发农林争议数百起，至2005年末，尚有711起农林争议未解决，面积达16.5万公顷。为了解决这些纠纷，黑龙江省政府专门设立了土地纠纷划界办公室。 　　二是造成了