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中央与地方税权划分问题研究 　　【摘 要】随着市场经济的不断发展和完善，增值税和营业税征税范围与幅度的划分日益显现出不合理性，对产业的转型，特别是第三产业的发展造成了诸多阻碍，增值税改革由此被提上了日程。2011年11月16日，财政部和国家税务总局联合发文规定了上海市增值税改革试点的具体实施办法。此次增值税改革的关键是中央与地方的税权划分问题：税权应归属中央，收入则由中央和地方共享，并且需要重构地方税收体系。 　　【关键词】增值税改革；改革必要性；税权划分 　　一、增值税改革及对中央、地方税收收益的影响 　　（一）增值税改革的必要性 　　从2009年的分税制改革开始，增值税与营业税成为我国并行的两大核心税种。增值税主要是对销售货物或提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人就其实现的增值额进行征收的税种。营业税则是对在我国境内提供应税劳务??转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税。但是，随着改革的不断深化及经济全球化的加快，这样的分税制改革所产生的弊端也日益阻碍经济的发展和产业的调整，增值税改革成为当务之急。 　　1.增值税和营业税并存的不足 　　首先，增值税和营业税属于两个独立的税种，但它们的征税对象和范围存在一定的重叠。随着劳务和货物的界限越来越模糊，货物生产需要消耗劳务和其他货物，劳务提供也需要消耗货物和其他劳务。所以，对劳务提供与货物销售的征税都可能存在重复征税的问题，从而加重了纳税人的税负。其次，增值税和营业税的计税依据不相同，增值税是对增值额征税，而营业税是对营业额全额征税，营业税的税负要重于增值税。根据现行的税制，对服务业仍然征收营业税，较重的税负阻碍了服务业的发展，也不利于经济结构的调整和产业的优化配置。最后，营业税征收后是不能享受出口退税优惠的，这样就变相加大了国内货物和劳务的成本，极大削弱了它们在国际市场上的竞争力。 　　2.增值税改革的优势 　　首先，有利于企业的税收负担趋于公平。现行制度按照销售额将纳税人划分为一般纳税人和小规模纳税人，其中小规模纳税人以一刀切的方式按销售额的3%征收增值税，没有考虑不同行业之间利润率的大小，也没有考虑相同行业不同纳税人的税收负担水平，极易导致税收负担的不公平。改革现行的增值税制度，有利于保证相同行业、相同规模的纳税人负担同样的税收。其次，使增值税制更完善，增值税链条更完整。目前的增值税设计存在较多漏洞，增值税链条也极不完整，增值税改革就是要保持链条的完整性。最后，有利于国民经济结构的转型。增值税改革将弥补目前税收的漏洞，营造出公平竞争的良好税收环境，也为企业进行自主创新提供了良好的外部环境，符合我国现阶段从劳动密集型向技术密集型转型的需要。 　　上述分析也说明了增值税改革的必要性，根据国外的经验，大部分实行增值税改革的国家都是将增值税的征收范围扩大至整个商品和服务领域，以增值税取代营业税。 　　（二）增值税改革对中央、地方税收收益的影响 　　在现行分税制财政体制下，增值税属于中央和地方共享税，由国家税务机关征收管理，国内增值税收入按75：25比例在中央政府和地方政府间分成，进口增值税收入归属中央。营业税是地方税，除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外，其他均归属地方财政收入。[1]由此看来，营业税收入可以说是地方财政的“半壁江山”，对于地方的财政和税收系统是至关重要的。这次增值税改革是将营业税改征增值税，必将对目前的财税体制带来极大的冲击。在目前分税制体系下，中央和地方设立了两类税务机构——国税局和地税局。如果营业税合并到增值税中，地税机构的机制和职能将受到较大影响，随着营业税征收范围的减少，地税机构的管理职能的设置可能将面临重大的调整。另外，改革可能使增值税形成“一税独大”的局面，将对财政收入的稳定产生极大的风险。所以，未来的改革方向是对分税制进行全面改革，重新合理界定和划分税权的原则与标准。 　　二、中央、地方税权划分的原则和标准 　　（一）税权划分理论的概述 　　有关税权划分的重要性，张守文教授曾指出，“从一定意义上说，税权是整个税法研究的核心”。但对于是什么是税权，国内外的学者并没有达成共识，现存的著述中也未出现一个权威的界定。[2]本文对税权内涵认识主要有以下几点：（1）税权是一种国家权力，而非权利。这种权力应当是法定的，具有强制力和约束力。（2）税权的主体应当是国家，公民对国家行使税权进行监督。（3）税权只是一个大的权力集合，税权应当包括税收立法权、税收征管权、税收司法权及税收收入归属权。税权作为一种极其重要的国家权力，只有将这些具体的税权进行科学合理划分和有效配置，才能发挥税收的应有功能，实现资源的优化配置。 　　税权划分，是指税权在相关国家机关之间的分割与配置，税权划分主要包括纵向划分