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对政府投资项目代建制相关问题探讨 　　【摘要】政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。但由于在项目管理方式上存在问题，我国政府投资建设项目“三超”现象较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。本文论述了政府工程项目的基本特征、工程项目管理中代建制与工程总承包和工程项目委托管理模式的区别，概述了代建制在我国政府投资建设项目管理中的应用与发展；探讨了完善我国政府投资项目代建制的措施。 　　【关键词】建设项目；工程管理；政府投资项目；代建制 　　前言： 　　近年来，不少地方已意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，并进行了积极探索，取得了良好成效。其中，较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行代建制。 　　代建制与工程总承包和工程项目委托管理这两种在国际上广泛运用的现代项目管理模式有着很大区别。代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权），同时承担相应的责任（包括投资保值责任）。而总承包商和项目管理企业都不具备项目法人地位，无法行使全部权利并承担相应责任，因而项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。 　　1　政府工程项目的特征 　　政府工程项目不同于一般个人或企业投资建设工程项目，政府工程项目的主体是政府部门，资金来源具有公共性。公众让出一部分权利给政府，把资金集中起来，利用政府的强制力，集中资源的优势来为项目服务，因为政府投资建设工程项目一般都投资巨大、影响大，产生的效益好坏与否直接影响到公众的利益，所以政府工程项目具有以下几个特征： 　　1.1　工程项目的非盈利性 　　这是由政府工程项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期长的工程项目则不会涉足。但这些工程项目又往往是国家或区域???展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以政府必须把财政资金集中投资在这些公益性的基础设施上。 　　1.2　投资大、周期长 　　政府投资的基础性项目和公益项目一般来说规模较大，建设过程中要消耗大量的人力、物力和财力，如果没有政府资金的介入，任何其他投资者都不可能承受如此巨大的投资和风险。此外，由于投资规模大，这必然导致建设周期长，要求在投资建设之前，必须充分做好建设前期工作，通过详细周密的调查研究和技术经济论证，搞好可行性研究和工程建设方案。 　　1.3　社会影响的广泛性. 　　由于政府工程项目涉及社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上来说就是纳税人的钱，涉及社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论关注的焦点。 　　1.4　审批程序的严格性 　　相比企业或者个人投资者来说，政府出于在纳税人中树立廉洁高效的形象，保证政府工程项目的效益，一般采取更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续、严格执行建设程序、严禁挪用政府投资、财政部门要执行项目评审程序等。 　　2　代建制在我国建设项目管理中的应用背景及发展 　　长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子（如基建办、工程指挥部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟、随意调整方案、前期及实施阶段各环节之间相互脱节、工程建设周期长、工作效率不高、投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源供其他单位或后续项目借鉴。在此情况下，一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。 　　1993年，厦门市在深化工程建设管理体制改革过程中，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市在重点工程建设项目上全面实施项目代建制；2002年3月，开始在土建投资总额为1500万元以上的市级财政投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目以代建制形式委托中介机构进行建设的试点。 　　3　完善我国建设项目代建制的建议 　　代建制是地方政府在改革政府投资项目建设实施模式中的一项制度创新。《