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土地利用绩效评价及标准研究 ——以上海市为例 郑迦宁,胡昊,刑元志 （上海交通大学不动产与项目管理研究中心 上海市华山路1954号 200030） 摘要：土地是城市发展的稀缺资源和重要因素之一，实现土地资源的有效利用是可持续发展的要求，也是当前建设资源节约型及环境友好型社会的要求。本文首先分析明确了土地利用绩效的内涵，对国内外关于土地合理利用、评价方法、评价体系的理论做一研究综述，在理论研究的基础上，深入研究了土地利用绩效评价的评价原则及方法模型，探索了上海市土地利用绩效的评价方法，从土地政策导向和资源优化配置角度构建了土地利用绩效评价的指标体系，并对不同类型用地的指标进行分解，提出了以城市整体为评价对象的宏观层面、以功能区域和各类用地为评价对象的中观层面的土地利用绩效评价方案，为上海市建立以土地利用绩效为基础的土地优化配置机制提供了具有系统性和可操作性的理论及技术基础。 关键词：上海市 土地利用绩效 指标体系 评价标准 城市土地利用绩效及其评价意义 1.1城市土地利用绩效的内涵 由于城市功能的多样性，城市土地利用绩效水平很难采用某个单一的指标来准确和全面的反映。因此，城市土地利用绩效的内涵可以从经济、环境容量、空间尺度等不同的角度来理解。提高城市土地利用绩效的前提是土地的合理利用，即布局合理，结构优化，其目标是使土地利用达到良好的经济、社会和环境效应。提高城市土地利用绩效的途径是通过增加存量土地投入，改善经营管理，以提高土地使用效率，从时序特征上看，城市土地利用绩效的提高是一个动态的过程。 城市土地既是自然产物，也是人类长期劳动下的社会经济产物。因此，影响城市土地利用绩效的因素具有多样性和复杂性，包括人地关系、城市规模、土地用途、产业结构、技术变迁、制度、政策、城市经济发展阶段等在内的多方面因素均会对城市土地的利用绩效产生不同程度的影响。 1.2 城市土地利用绩效评价的目标 城市土地利用绩效评价的基本目标是改变城市建设用地粗放的现状，促进城市土地的高效利用，促进城市由外延扩展向外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展，促进城市土地资源的优化配置和合理利用。在调查城市土地利用现状问题的基础上，对城市土地利用状况进行评价，揭示城市土地使用效率的类型和空间差异，从而提出进一步提高城市土地利用效率的途径和措施。通过深入研究城市土地利用理论，结合城市土地利用特征来开展城市土地利用绩效宏观评价指标体系、评价标准及成果定量化方面的研究。并同时开展城市土地利用绩效评价信息开发研究工作和评价成果的应用研究，建立评价数据库，将其成果进行推广应用，建立土地利用绩效考核制度，从宏观层面上制定土地利用的途径和管理措施，城市规模以及土地利用的优化模式。 1.3 城市土地利用绩效评价的意义 开展城市土地利用绩效评价，不断提高城市土地的利用效率，不仅是贯彻土地利用基本国策的重要途径，同时也是建立科学、合理的用地管理决策系统不可缺少的依据。针对人多地少、耕地后备资源不足的国情，在城市化过程中，只有转变城市土地粗放开发经营管理模式，逐步向集约化利用的方向转化，才能实现城市乃至整个国民经济的可持续发展。 开展城市土地利用绩效评价，可以为城市确定合理的发展模式奠定基础，为城市扩展和城市现代化过程中对土地的客观需求预测提供依据。对促进城市土地合理利用、促进城市经济发展与城市用地扩展之间良性循环的形成具有重要意义，同时还可依据我国社会主义市场经济体制改革的目标，对用地指标分配方式的适用性提供实证研究的基础。 开展城市土地利用绩效评价，可以为政府管理部门对城市土地供应量的确定提供客观依据，为政府制定和修编城市土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等与城市土地利用相关的政策法规提供科学的依据。可以进一步加强政府与土地管理部门对城市土地市场管理以及城市土地利用的宏观调控作用，建立科学、合理的用地管理决策系统。 因此，城市土地利用绩效评价的研究势在必行，进行上海市土地利用绩效评价及标准的研究，将为上海市建立以土地利用绩效为基础的土地优化配置机制提供具有系统性和可操作性的理论及技术基础。 国内外土地评价理论与实践综述 世界众多城市的土地利用方式、土地管理体制虽不相同，但发展水平和发展历程几近相同，其间从未忽视过城市土地利用过程中粗放与集约的矛盾。 2.1 国内土地利用评价理论及实践 我国土地评价方法的理论研究和实践大致可分为四个阶段： 第一个阶段，从20世纪50年代至70年代中期。主要为结合中国科学院组织的自然资源综合考察中的土壤地理和土地资源调查所进行的土地评价，例如宜农荒地评价、宜林地评价等。此阶段的特点是：紧密结合生产建设，以土地单项评价为主；区域性评价较多；理论体系上的总结不足。 第二个阶段，从20世纪70年代中至80年代初，通过引进欧、美、澳等国土地评价的理论和方