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关于农村五保供养政府责任原则法制化思考 　　摘要：农村五保供养制度自形成至今，其最突出的变化是逐渐从立法上确立了农村五保供养的政府责任原则，摆脱了传统扶贫济困道德思想和封建宗法观念的影响。今后，国家应贯彻生存权保障的理念，将其与农村最低生活保障制度乃至城市居民最低生活保障制度进行有效的立法整合，使农村五保供养群体的生存权得到应有的法律保障。 　　关键词：农村五保供养；政府责任；生存权 　　中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1007—905X（2013）02—0022—03 　　一、农村五保供养政府责任原则的法制化过程 　　新中国成立后建立的农村五保供养制度是农村社会保障体系中最早实行立法化的制度，在半个多世纪的制度演变发展过程中，其最突出的变化是逐渐从立法上确立了农村五保供养的政府责任原则。 　　新中国成立初期，百废待兴。为了解决城乡弱势群体的生活困难问题，1950年4月政府召开了中国人民救济代表会议，会议确立的救助方针是，“在人民政府领导下，以人民自救自助为基础，进行人民大众的救济福利事业”。虽然这个方针强调政府的领导，但救济福利事业的开展却是以人民生产自救、友爱互助为依托而进行的。1954年以后，随着城乡互助组、合作社等集体力量的日益强大，社会救助的方针确定为“依靠集体，群众互助，生产自救，辅之以政府的必要救济”，这表明了当时社会救助的思想是以集体保障为主、政府救助为辅。同样地，这种思想在不久后建立的农村五保供养制度中也得到了体现。1956年《高级农业生产合作社示范章程》第五十三条第一款规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”就是说，农业生产合作社负责五保供养工作的具体实施，并承担相关经费。1958年人民公社化以后，生产大队或生产队则成为五保供养的组织实施和责任主体。 　　1978年以后，农业经济进行了家庭联产承包责任制的改革，人民公社??体经济随之解体，原有的农村五保供养制度失去了集体经济的支撑，为了确保五保供养经费，以保证制度的顺利实施，政府在改革开放初期开始积极地介入农村五保供养工作。可以说，农村五保供养政府责任的逐步法制化、明确化肇始于20世纪90年代中期。1994年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》。与此前农村集体经济组织既承担五保供养经费又负责组织五保供养工作的实施之原则规定相比，该条例关于政府五保供养责任的规定是重要的立法进步。 　　2006年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》进一步明确了政府责任。该条例第十一条规定，地方人民政府承担农村五保供养费用，中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。这表明，政府承担了五保供养的经费支付责任和实施管理责任。然而，该条例第十一条又规定，“有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营的收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活”；此外，第四条规定，“国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务”。上述规定在强调政府责任的同时，又表现出了对农村集体经营组织、社会组织及个人的些许“期待”。笔者认为，由于五保供养实质上是对五保供养对象最低限度生活的保障，因此，上述鼓励性或期待性规定在立法上应慎提为好，否则将会有推卸政府责任之嫌。 　　二、影响农村五保供养政府责任原则确立的要因 　　如上所述，农村五保供养政府责任原则的确立并非一朝一夕之事，而是经历了较为长期的演变过程。笔者发现，影响农村五保供养政府责任原则确立的原因主要有以下两个方面。 　　（一）扶贫济困传统道德思想的影响 　　从各国社会救助的历史发展看，老弱鳏寡孤独残疾等极端贫困者作为社会的落伍者一直是传统的社会救助对象，而由国家介入的各国社会救助立法最早也主要是围绕着这些贫困对象展开的。如1601年英国的《济贫法》、1874年日本的《恤救规则》等规定的救助对象，主要是无劳动能力的老弱病残贫民和无依无靠的孤儿。我国自古以来就有扶贫济困的良风美俗，统治者为实施“仁政”而介入社会救助的活动也早已有之。可以说，在各国早期的社会救助立法中，扶贫济困、恩惠仁善的道德思想是其内在的立法指导理念。二战后随着保障生存权思想的确立，保障生存权逐渐成为各国社会救助的法理念，但是，扶贫济困传统道德思想对社会救助立法仍有着根深蒂固的影响。新中国成立后，由于农村老弱鳏寡孤独残疾者人数较多，形成了一个庞大的生活困难群体，解决其基本生活问题成为政府的当务之急。为此，政府将农村五保供养制度在1956年《高级农业合作社示范章程》中确立了下来。不过，如前所述，其相关立法规定的内容和