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对一起土地确权案件思考 　　【摘要】作为人类重要的财产，土地关系到土地权利人的生存发展，关系到社会生产关系的稳定，其权属必须由政府依法登记。文章从一起发生在新疆的土地确权案件入手，分析土地确权的性质、审核登记和土地权属的救济制度，对于建设法治国家、切实保护公民权利具有借鉴意义。 　　【关键词】土地确权 登记 复议前置 救济制度 　　案情简介 　　农场职工王新成1987年开垦荒地，1995年与乡农经站签订1000亩土地开发合同，1996年因病与陈其兴签订转包合同，1997年底、1998年初经陈申请，新疆尉犁县政府为其确权办理了4宗地合计1054亩土地的国有土地使用证。2000年王向县国土资源局反映陈违法侵占其土地使用权，县政府经审核确认该国有土地使用证合法有效。王认为县政府的确权违法，于是提起行政诉讼，一审、二审均败诉，两级法院均认定该土地使用权证合法有效。王申请再审，2004年高院再审认为，原一、二审审理程序违法、适用法律不正确，要求被告撤销发给陈的国有土地使用证。 　　2005年，尉犁县政府分别下发了两份土地确权通知书，确认给王办理232.5亩国有土地使用证，给陈办理共计987.4亩的两宗国有土地使用证。王、陈两人均不认可确权，继续诉讼。2007年9月高院终审判决再次认定县政府首次确权的具体行政行为事实不清、证据不足，撤销陈的国有土地使用证。尉犁县政府在接到高院终审判决后，因不服高院的终审判决而提出了再审申请，后又撤回再审申请，但对于王、陈二人争议的土地未进行确权。 　　2008年2月，经王申请，巴州中院执行局下发执行命令，要求尉犁县政府为王确权办证。7月，在县政府及相关部门的调解下，王与陈签订了调解协议书，确定王拥有829亩土地使用权，陈拥有519亩土地使用权。8月，分别办理了国有土地使用权证。之后，陈提起行政复议申请，要求撤销县政府给王的829亩国有土地使用证。12月，巴州政府下发行政复议决定书，认定办证程序违法，做出责令撤销原办证行为，重新做出具体行政行为的决定。2009年，尉犁县政府撤销王与陈的土地使用证后，再没有对争议土地进行确权，并下发通知要求争议解决前，双方均不许擅???耕种。至此，这起土地纠纷前后经过了近十年，3次确权3次撤销，3级法院审理，仍不能确权并解决争议。 　　案件留给人们的思考 　　首先，关于这起纠纷的性质。最初的纠纷在于陈未按照土地使用权转让合同约定给付王8万元的转包费，存在违约行为，属于平等主体间的民事纠纷。但是在尉犁县政府为陈办理了829亩的国有土地使用证后，王提出异议，认为自己才是该宗土地的使用权人，政府的确权行为有误，要求注销陈的国有土地使用权证，同时为自己办理土地登记手续。这时纠纷的性质发生了变化，由最初的王、陈之间的合同纠纷演化为土地权属纠纷，继而演化为土地确权行政案件。 　　其次，关于土地的确权登记。本案中最初的登记分别发生于1997年和1998年。按照当时的法律法规—《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”其中，第二项地籍调查，就是要核实宗地的权属、确认宗地界线、查明宗地面积、用途、等级等，为土地登记、核发土地权属证书提供依据；第三项便是权属审核。所谓权属审核，主要审核土地权属来源、土地权属性质和土地使用期限。登机机关受理土地登记申请时，不仅要对法律规定的形式要件审查，而且要对所申请登记的权利是否成立进行实质审查。本案当中，土地登记审核人是否对陈提供的权属证明进行了实质审查，申请人陈当时提供的权属证明材料是否清楚、充分地证明了对该土地的合法权属，决定着该审核登记行为是否合法。 　　另外，《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”尉犁县土地管理局在对陈其兴提出的土地登记申请进行审核后，在确权登记前应将审核结果予以公告。公告是法律规定的环节，公告的目的就在于告知土地相关人，该宗土地进入确权登记程序，以便相关人在土地登记过程中提出异议、证明权属，也提示登记机关进一步审核，查清权属，做出正确登记，从而避免确权后的纠纷。新疆自治区高院在本案审理中认为，没有证据显示当时进行了公告。法律规定应公告而未公告，构成程序违法，在本案中侵犯了该宗土地相关人的知情权、提出异议等权利，引起确权后的权属纠纷。土地登记关系到土地权属的确定性，土地权利人的合法权利关系到政府的公信力、社会的和谐稳定，因此，土地登记务必须严格依法进行。 　　再次，本案是否应当适用行政复议前置的规定。根据案情，王提出土地确权异议后，尉犁县政府经审核后确认该国有土地使用证合法有效。王不服，依照法律应当如何进行救济呢？《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定