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环境治理制度创新与逻辑 　　作者简介：1.倪咸林（1980-），男，安徽阜阳人，中国人民大学公共管理学 　　院博士生； 　　2.杨志云（1983-），男，湖北荆门人，北京科技大学文法学院讲师，博士。 　　（1中国人民大学，北京100872；2北京科技大学，北京100083）摘要： 　　山西是中国生态环境破坏的缩影，也是环境治理的典型个案。环境属性、行 　　动者以及制度与技术提供了理解山西环境治理的逻辑框架。面对地方保护主 　　义、信息不对称、环境执法权力分散、执法手段单一的传统困境，山西通过 　　在环境监管领域实施绩效考核与问责、区域（流域）限批以及公民参与监督 　　，创新监管制度；在环境执法领域推行跨部门联合执法、环境执法赋权以及 　　末位淘汰等制度设计，创新执法制度，实现环境治理绩效的改进。现行的制 　　度逻辑在于强制和处罚，具有明显的阶段性特征，未来的治理逻辑有赖于更 　　多地依靠市场调节和自愿遵从的制度转型，在制度激励和可持续发展方面寻 　　找更完美的结合点。 　　关键词：环境治理；环境监管；环境执法；制度创新 　　中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013 　　）01-0094-06 　　长期以来，自然环境被当作经济发展的工具，在经济发展和环境保护方面， 　　存在以牺牲环境为代价换取经济短期增长的观念，导致经济发展与环境容量 　　之间存在张力。越是资源禀赋高的地区，这种张力往往越突出。 　　山西因其丰富的自然资源而闻名，尤以煤炭闻名全国，故有“煤乡”之称。 　　同时，由于历史的原因，山西形成了高能耗、重污染型产业结构，在占全国 　　1/60的土地上生产了全国1/4的煤、2/5的焦、1/17的火电。大规模的资源开 　　发利用，在为全国提供能源支持、为全省提供财力支持的同时，也造成了严 　　重的环境污染和生态破坏[1]，成为“污染之都”。如何破解“资源诅咒”和 　　“环境污染”的双重困境，真正走出一条资源、环境和经济可持续发展的道 　　路成为山西经济社会发展面临的最大挑战。 　　面对环境污染问题带来的内在挑战和外在压力，从2006年开始，??西省各级 　　环保部门强化环境监管和环境执法，掀起了外界称之为“环保风暴”的系列 　　创新举措，开启了环境治理的“机会之窗”。山西省遵循环境保护的政治逻 　　辑、经济逻辑和技术逻辑，进行环境监管和环境执法的制度建设和能力建设 　　，在短期内取得了卓越的环境治理绩效。 　　山西的环境治理在短期内能够突破环境管理体制的弊端和障碍，带来环境治 　　理绩效的改进，离不开治理制度创新。从治理的角度，监管和执法是有效的 　　环境治理制度和运行机制的核心。那么，山西是如何通过监管和执法治理制 　　度创新来构建良好的激励结构，实现环境保护和环境质量提升的意图呢？这 　　一问题包括三个子问题：山西环境治理制度的理论基础是什么？环境监管和 　　环境执法的传统困境是什么？新的制度安排的内在逻辑是什么？本文尝试运 　　用制度分析与发展的框架，按照制度-行为逻辑，解释上述问题，并尝试初步 　　回答新的制度逻辑基础。 　　二、环境属性、行动者与行为选择：山西环境治理的内在逻辑环境治理制度 　　的有效性，取决于环境物品的属性，环境领域的行动者之间的关系，以及互 　　动规则的匹配性。本文借鉴制度分析与发展（Institutional Analysis and 　　Development，简称IAD）[2]（pp.4590）和社会-生态系统（Social- 　　Ecological Systems）的框架[3]，构建出环境属性、行动者及其在特定制度 　　规则中的行为选择逻辑的概念框架（参见图1）。图1环境监管与环境执法的 　　逻辑框架 　　（一）环境属性 　　环境要素包括大气、水、固体废弃物、噪音等多个方面，嵌入区域、流域和 　　行政区以后，环境问题将凸显出复杂性和多样性的特质。有关环境属性的理 　　论主要来源于物品理论和外部性理论。根据非排他性和非竞争性的标准，环 　　境具有公共物品的属性，一个清洁的环境，可以被看作是一种公共物品，而 　　污染则可以被看作一种“公共破坏”或公害物品[4]（p.39）。随着物品理论 　　的发展，环境要素存在公共物品程度上的差异，更多的具有俱乐部产品或公 　　共池塘资源的属性；在范围上具有属地公共物品或流域公共物品的差异。环 　　境属性的跨界性和本地性，使得环境监管和环境执法的区域性制度和地方性 　　制度同等重要。根据外部性理论，环境保护具有外部正效应；环境污染具有 　　外部负效应，成本与收益的不一致是环境污染的诱因。这需要制度和技术来