投标文件密封检查的缘由、现状及建议.docx

投标文件密封检查的缘由、现状及建议背景：界定概念含义及法律范围厘清“密封”的含义首先需要明确的是，有一些概念与投标文件的密封是彼此交叉并且容易混淆的，比如投标文件的签署、盖章、印刷（如，正副本的份数）、装订、包装（如，正副本如何装袋）、标记、提交等等。本文讨论的范围局限于投标文件的密封检查。何为“密封”？相关的法律法规都没有定义。按照《现代汉语词典》的解释，密封是指“严密封闭” 。而对于什么是“严密封闭”，显然在实践当中各方当事人由于认识和立场的不同，有着不同的理解和把握，这也是导致诸多争议的原因所在。笔者认为，按照《辞海》，“密”有“隐蔽”、“保密”的意思，这才是投标文件密封检查的出发点和落脚点，即密封检查的目的是而且仅仅是为了验证投标文件的内容是否被泄露。明了相关法律法规另外，投标文件的密封检查显然存在于公开招标或邀请招标的采购方式中，《政府采购法》对此没有描述。本文的法律依据主要是《招标投标法》、七部委《工程建设项目施工招标投标办法》（以下简称“30号令”）、七部委《工程建设项目货物招标投标办法》（以下简称“27号令”）以及财政部的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“18号令”）。在措辞上，本文中的“招标人”含“采购人”，“投标人”含“供应商”。历史①：投标文件密封检查的缘由在早期的招标投标活动中，标的以货物为主，评标方法多为经评审的最低投标价法，评标过程也比较简单。各投标人的投标报价一经公布，中标结果“花落谁家”也就八九不离十了。在这种背景下，开标唱标的实际意义非常重大，能够有效实现投标人之间互相监督以及投标人对招标人的监督。第二次密封检查：开标时在《招标投标法》颁布前，许多招标活动中提交投标文件截止时间和开标时间之间有一段时间差。此外，很多投标文件是通过邮件提交的，为了保证在投标截止时间之前送达，许多投标文件往往会提前几天寄到。如何保证投标文件送达招标人到开标前这段时间其内容不被泄露呢？解决办法是在开标前由投标人检查投标文件的密封情况，观察投标文件是否曾被提前开启。可以看出：第二次（相对于后面将要提到的第一次而言）投标文件密封检查的初衷是为了防止招标人或代理机构私自提前拆封投标文件，保护投标人的合法权益不受侵害。检查的主体是投标人（或其代表）或公证机构。第一次密封检查：收标书时在早期的招标中，如果在第二次密封检查中发现了问题，则意味着招标人有舞弊行为或者没有妥善地保管投标文件，招标人很可能因此被追究责任。那么，如果不是招标人的原因，而是投标文件交来的时候就没有密封完好该怎么办？招标人为了排除自身的责任，有必要在接收投标文件时预先对投标文件进行（第一次）密封检查。这次检查，是为了分清责任，保护招标人的利益，降低开标时的风险，检查的主体是招标人或代理机构。在现有的法律法规中，没有区分这两次密封检查，也没有直接说明在第二次密封检查中如果发现问题应如何处理，为开标实践中的混乱和大量的开标争议留下了隐患。历史②：招投标公证制度的演变初期：国家机关 大范围公证最早在1986年7月，原国家经济委员会在《申请进口机电设备国内招标暂行办法》中做出了由公证员对招标活动的各个主要环节实施法律监督的规定。交通部1990年发布的《水运工程施工招标投标管理办法》也有关于公证的内容。在此基础上，司法部于1992年10月颁布实施了《招标投标公证程序细则》，将招标投标公证定义为“国家公证机关依法证明招标投标行为的真实性、合法性的活动”。对于招标投标公证的目的、适用范围和程序作了比较详细的规定。按照该《细则》，受理公证的申请材料至少应包括招标人的资格和组织结构及主要人员、项目的批准文件、评标组织机构及人员等；公证的内容包括上述材料的真实性及合法性、招标方的招标资格、招标文件的完整性、委托招标时委托书中规定各方的权利义务、标底的编制和审批、评标组织机构中人员的合理性等。该《细则》还对公证人员如何在开标及评标现场进行监督做出了非常具体的要求。在《招标投标法》颁布之前，招标投标的法律法规不健全，招标活动不规范、各方当事人对于招标投标程序不了解、监管部门的监督不到位。招标投标公证在这一阶段对于规范各方主体的行为，引导招标投标健康发展发挥了积极的作用。后期：第三方中介 仅公证开标在2000年开始施行的《招标投标法》第三十六条中规定“开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证”。这一条款随后被信息产业部的《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、建设部的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》、18号令、交通部的《公路工程施工招标投标管理办法》、30号令及27号令等部门规章广泛引用。其中有三个特点值得关注：一是关于招标投标公证的立法层级得到了提升；二是措辞上，“公证机关”变成了“公证机构”，暗