完善行政复议听证制度若干问题之探讨.doc

完善行政复议听证制度若干问题之探讨 　　所谓听证，就是行政机关在作出影响行政相对人权益的行政决定时，应当听取当事人的陈述、申辩和质证，并根据经双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序制度。 　　听证制度是现代行政程序法的核心制度。英国普通法中的自然公正原则是西方听证制度最早的法律基础，此后美国“正当法律程序论”又深化了这一法理基础;在大陆法系国家，法治国理论特别是依法行政理论的完善，也为这些国家的行政听证制度直接提供的法理基础。 　　一般认为，行政程序法的听证制度主要包括告知和通知、公开听证、委托代理、对抗辩论、制作笔录等基本内容;依据不同标准可分为立法听证、执法听证，正式听证、非正式听证等。目前我国所建立的听证制度主要是指行政听证，我国的听证制度是来源于对国外有益行政法制度的借鉴和运用，但它符合并充分体现了我国社会主义宪法精神，为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。由于这一制度被引入行政复议领域时间不长，运用实施尚处于探索阶段，如何使这一程序制度在行政复议中充分发挥作用并予以充实完善，是值得研究的新课题。本文拟以具体法律规定为依据，结合行政复议听证实践，着重分析在行政复议实务中运用听证制度应注意的若干问题。 　　一、行政复议听证制度的立法背景 　　我国最早引入听证制度是1996年10月1日施行的行政处罚法。此后，价格法、立法法、行政许可法等法律中也规定了听证制度。这些法律中确立的听证制度主要是立法听证和执法听证。而行政复议听证，既不同于立法听证，也不同于执法听证，它实际上是与法院审理程序相类似的一种行政复议审理方式，类似于准司法性听证，其目的是为行政复议当事人提供一个质证、辩论的平台，为行政复议机关查清案件事实提供帮助。 　　行政复议的审理方式是行政复议制度的核心环节，是行政复议制度的价值和功能得以实践和发挥的关键。因此，必须创新行政复议的审理方式，借鉴行政争议解决制度的基本程序，提高行政复议办案质量和效率。2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。”《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发[2006]27号)也要求，进一步规范行政复议程序，积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法。经过反复讨论和征询意见，2007年8月1日施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《复议法实施条例》)在行政复议决定程序中作出了关于特别程序——复议听证制度的原则规定，这是行政复议审理方式上具有突破性意义的规定。《复议法实施条例》第三十三条明确规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。 　　二、行政复议听证制度的实践效果 　　自2003年以来，全国各省市、各级政府工作部门都在积极探索行政复议审理方式的改进和完善。其中，黑龙江、海南、云南等省和海关、国土、环保等部门率先对行政复议听证审理方式予以了有益的尝试，并形成了经验总结。在探索和尝试过程中，行政复议机关在理念上把复议听证作为提高行政复议公信力的保障，积极听证、公正裁决;在制度上把复议听证作为提高复议质量的关键，规范听证程序、保证听证效力;在效果上把复议听证作为彻底解决行政争议的突破口，在审理中听证，在听证中调解。 　　充分发挥行政复议是行政争议当事人之间沟通桥梁的作用，主要通过发挥听证和质证的功能来体现。对行政复议机关来说，行政复议听证首先有助于帮助发现案件事实，在听证中，当事人获得自由陈述意见、进行辩论、反驳、质证的机会，可以就有关案件问题可以当面对质，这对于澄清案件事实，防止复议机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着重要作用。其次，行政复议听证能在一定程度上克服行政复议案件书面审理的局限性。书面审理是行政复议案件的主要审理方式，但现在的复议案件涉及面广，证据多，各种法律关系相互交织，仅凭书面审查难以掌握案件事实和法律适用情况。在这种新形势下，听证的引入有利于避免复议机关在书面审理和背靠背调查取证存在的缺陷，及时、迅速地查清事实，明确争议焦点，及时合法作出决定。对复议当事人来说，通过听证，使申请人、被申请人、复议机关三方同时参与行政复议，给对立的双方提供了自由陈述意见、进行辩论反驳的机会，当事人通过意见讨论、辩驳和说服，释放了情绪，容易化解作为管理者的政府与作为被管理者的公众之间潜在的对峙状态，并且直接参与、充分表达、平等对话，有助于增进当事人对复议结果的信赖和认同，降低不服行政复议决定提起行政诉讼的比率。行政复议听证强化了复议审理的透明度，方便当事人了解情况，保障行政复议决定的公正，提高行政复议的公信力，有利于行政争议的彻底解决，真正提高行政复议办案质量，实现社会