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需求视角下养老机构分类管理研究——以上海市为例文献综述党的五中全会在“十二五”规划建议中提出了“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”的要求，引发了社会各个专家及研究组织的研究，为我们构建出研究现代养老机构分类标准的众多视角，为本文提供了很多值得参考的文献和调研报告。一、相关概念（一）养老机构在养老机构中，被大众所熟知的比如养老院，敬老院等，其实只是养老机构这个概念中的一部分。周弘认为：“养老机构是指为老年人提供住养、生活护理等综合性服务的机构。”焦亚波同样认为，养老机构是一种提供包括护理、食宿、照料等服务的机构。而李晶在《政府在养老机构发展中的角色定位》中所定义的养老机构则更为详尽和全面，她认为养老机构并不止要为老人提供生活上的帮助，更是保障老人得到一定的精神慰藉，解除子女的后顾之忧的一类机构。（二）养老机构的分类关于养老机构的分类，不同的学者从不同的角度对已存在的各种养老机构做出了分类。 1、从性质上分类：第一类是公办养老机构，其服务对象必须首先是“三无”老人、低保、特困等低收入的老人，向其提供无偿（低偿）的供养服务，在此前提下，为社会上的其他老人提供服务；公办机构在政府编制内，享受政府财政拨款，其面向社会的收费所得用于弥补事业发展经费的不足和改善院内重点人员的生活条件。第二类是在民政部门注册的民办非企业性质的养老机构，其服务对象是社会上的广大老人，但要合理确定收费标准，不能超过绝大多数老人的经济承受能力和支付水平，收入所得要按照相关规定，用于章程规定的事业，不得用于分红。第三类是在工商部门注册的民办养老机构，这种机构属于营利性的企业组织，可以追求利益最大化的目标，但不享受国家对社会福利机构的相关优惠政策。[4] 2、从功能上分类：第一类为技术护理照顾型养老机构,主要收养需要24小时精心医疗照顾但又不需要医院所提供的经常性医疗服务的老人;第二类为中级护理照顾型养老机构,主要收养没有严重疾病,需要24小时监护和护理但又不需要技术护理照顾的老人;第三类为一般照顾型养老机构,主要收养需要提供膳舍和个人帮助但不需要医疗服务及24小时生活护理服务的老人。[5]3、从运行模式上分类：一种模式是以政府为主导，社会力量参与举办，政府对于养老机构的支持力度较大。另一种模式主要依靠社会力量举办养老机构，政府进行一定的支持或购买服务 （特别是为低收入老年人购买服务）。第三种是“社会福利社会化”的指导思想运行，这实质上也是一种福利混合经济，即主张采用多元化的方法解决社会福利问题，将政府、市场、行业组织、家庭这四方面的服务提供主体都纳入到社会政策体系，调动各种社会资源而形成多元化的服务体系。[4]4、从所属部门分类:一类是由卫生部门主管的、以医疗护理为主的老年照顾机构,如老年医院、老年保健院、老年护理院等,主要是以治疗、医疗护理和康复保健为主的服务;另一类是由民政部门主管的,以提供生活护理照料为主的老年照顾机构,如老年福利院、老人院、老年公寓等,主要是为那些由于各种原因而不能居家养老的老年人提供的一种服务机构。[10]（三）公办养老机构对于公办养老机构，一般都是由政府出资承办，其管理和服务质量都是得到保障的，华东师范大学的孙嘉就从创办主体定义了公办养老机构：公办养老机构的创办主体是政府,资金来源是国有资本,主要是民政部门负责管理。[9]穆光宗教授就在《民生民意》中提到公办养老机构的优势：水电费等各项政策优惠，使得公办机构设施好，服务也好，收费也低，理所当然成为趋之若鹜的选择对象。[6]段江平在《人口老龄化背景下公办养老机构的发展研究》也提出我国的公办养老机构都承担着“三无”及贫困老年人的养护、康复、托管任务,发挥着政府的托底保障功能。[7]这些都是政府社会保障职能的重要表现。但对于公办养老机构的现状，各个学者的担忧还是非常大的。同样，通过研究，也发现很多公办养老机构存在的具体缺陷，主要集中表现在床位欠缺严重，规模差异大，基础设施建设参差不齐，经费投入不足，服务内容单一等等问题。东北大学文法学院的吴明洋就提出，由于制度建设，经济水平，历史遗留等多方面原因，使得我国乡镇敬老院在办院观念、服务管理、资金投入等方面存在许多问题和困难。[8] 穆光宗教授在《民生民意》中也提出，一些公办养老机构依仗政府补贴大肆建造超豪华养老院，只有少数老人可以承受，而导致床位闲置造成资源浪费。而另一方面，一些地方连基本的养老设施都保证不了，造成了社会福利分配的错位。[6]公办养老机构本来就是对于想要进行机构养老的老人的一种保障，应该是物美价廉的首选，但由于近年来选择机构养老的人越来越多，公办养老机构供不应求，造成了养老机构的管理混乱。（四）民办养老机构孙嘉认为：民办养老机构与其相对应的民办养老,其创办主体是个