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不能遗忘土著保护区 　　环境问题是全球共同面临的难题。1992年联合国在环境与发展大会确定了可持续发展的核心思想，世界各国日益关注生态环境的保护。澳大利亚的国家土地储备系统（NRS）是澳国土地保护网络，旨在保护土地等生态区域以确保澳大利亚动植物物种的长期安全。1994年调查分析表明土著民居住地是NRS的重要组成，土著保护区（IPA）项目于1997年被提出，以期通过对土著地区的管理来促进NRS目标的实现。本篇审计报告则是针对IPA项目的环境绩效审计。在介绍澳大利亚土地保护政策和相关项目的基础上，本报告重点阐述了对IPA项目的审计情况，包括目标完成情况、审计发现的问题以及相关建议。 　　1背景介绍 　　“爱护国土”（CfoC）政策是一项为期五年（2008～2013）的环境保护奖金计划，其目标是在全球气候变化的同时实现一个优美、健康、管理完善、适应力强的生态系统，该政策的关键在于扩大NRS，志在到2013年为止使NRS增加2 500万公顷或增加其原来的25%。土著聚居地作为NRS土地的重要组成，IPA项目能否扩大土著保护区面积显得至关重要，截至2008年7月IPA项目已为NRS贡献了2 050万公顷的土地，超过了相应时期NRS引入土地的一半。 　　IPA项目由澳大利亚园林系统和环境水资源持续发展委员会（SEWPAC）共同管理。自从IPA项目成立以来，土著民土地所有者已经成为世界最大的土地资源贡献者。SEWPA的最初行动策略是向感兴趣的土地所有者介绍并认可原住民和环保活动人士能够促进IPA环保项目，通过灵活有效的管理方法与当地的土地所有者签订合约并得到其支持。SEWPAC校准了IPA与NRS的目标，并将IPA项目活动和与NRS相关的澳大利亚政府其他更广泛的目标相匹配。比如澳大利亚的中期生物地理区域化（IBRA）确定了全国85个不同生态区，每一生物区是一个具有类似的气候、地质、地貌、植被和动物群落的大面积独特地域性区域。为了实现全面、充分和有代表性的NRS目标，所有IPA项目资助申请中将优先考虑针对临时澳大利亚生物地理区域化的战略框架申请。当然，为了确保澳大利亚逐步扩展保护澳大利亚所有的生物区，所有的IPA项目首先必须通过所在IBRA生物区的评估证明他们对于NRS的贡献。可见，IPA项目既是一种引入NRS土地的新机制，也是一种新的土地管理机制。 　　CfoC政策的发展促进了2008年澳大利亚政府对IPA的建设，有额外的五千万美元用于为NRS引入800万～1 600万公顷的土著民居住地以及传统的生态知识学习，将保守的生态多样性认识注入新的IPA计划。 　　澳大利亚联邦审计署（ANAO）此次审计目标是计量SEWPAC管理IPA项目的有效性，具体而言是CfoC政策下两个主要指标完成情况。该两个目标是：①扩大IPA在NRS中的份额800万～1 600万公顷（即至少40%的增长率），其中180万公顷是距离澳大利亚中心地区遥远的北部地区。②确保其持续的有用性，根据管理计划中的32项新倡议，支持并激活传统的生物多样性知识在此地区的普及。此次审计的标准集中在SEWPAC部门管理安排的有效性、与土著区所有者加盟的策略、该部门与土著地区的管理方式和资金配置等方面。ANAO从一个更广阔的视角审视SEWPAC对IPA项目的管理，其认为IPA作为一种政府对土著群体的灵活管制方式，土著群体的加盟提高了政府核心管理能力。为了CfoC目标的有效实现，与土著居民区的高效合作已备受政府重视。 　　2审计结果与建议 　　审计发现，截至1992年NRS已有10 200万公顷的土地，其中IPA项目贡献2 590万公顷。在CfoC计划之前，IPA项目已为NRS增加2 050万公顷的土著生态保护区。政策实施之后，SEWPAC通过对IPA的持续管理，截至2011年6月，土著保护区已纳入540万公顷土地，具体如表1。方案的扩张目标中在澳大利亚北部和偏远地区的180万公顷目标已于2009～2010年实现。此外，该部门对生物多样性知识在土著聚居地的普及也做出了巨大的贡献。 　　表1 政策实施至审计之日IPA项目新增生态区情况 　　对于在2008年至2013年期间增长800万到1 600万公顷的整体目标，截至2011年7月已有540万公顷土地被增加至土著保护区。这并没有达到CfoC每年200万公顷的年度目标，也没有达到前三年600万公顷的目标。但是2011年7月大约38个IPA项目在讨论阶段。如果在既定的时间表里，方案协商阶段的38个项目程序转移到申报阶段，在2011～2012和2012～2013年度这些土地申报成为保护区是有可能的。上述情况若是实现，它们将为NRS做的贡献要远多于预期的自然保护区。 　　虽然目前方案实现情况落后于总体目标，咨询项目数量的增长表明了整体