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政府责任审计 目标“逆向困惑”与路径分析 　　【摘 要】 政府责任审计的治理、职能、责任三者关系在审计目标实现过程中形成了“逆向困惑”破解难题。应增强审计自身目标保障程度并建立与社会需求的沟通机制，转变政府责任审计功能并促进共性与个性审计间的协调发展，提升审计观念创新与服务能力并加强问责机制的执行力。 　　【关键词】 政府责任； 政府责任审计； 审计目标； 逆向困惑 　　审计目标的主要决定因素包括社会需求和审计本身的能力。需求决定了目标的建立之本，而审计自身是对社会需求的平衡和发展。责任政府充分明确政府服务职能定位，并表现出对公众负责、对法律负责和敢于担当后果的特色。但其建设难点在于如何科学落实和问责监督。审计作为“促进政府角色转换的重要工具”，面临了两难的境遇。审计供给落后于社会需求的差距的扩大使审计应重新审视目标定位与本身发展的路径。 　　一、国家治理与政府责任审计目标 　　有关政府责任的边界和体系各国的说法尚不统一，审计目标的界定也各不相同。在《中国审计研究报告（2004）》中将政府绩效审计的目标描述为：检查、评估使用与管理公共资源的有效性是性能目标，有效性包括经济、效率、效益和合法性。最终的目标是经济、效率和效益的结合评价。相比2003—2007年审计工作规划而言，在审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中强化了经济责任审计领域的目标与内容，推动建立健全问责机制和责任追究制度。虽然，世界范围内对审计目标的一般认定具有一致性，但由于“治理”标准与评价差异，审计目标又体现出不同时代的管理特点。 　　“治理”围绕着公共权力展开，反映着国家与社会之间一定的权力关系。权力的制衡与责任约束使政府必须有效控制权力运用的合理、合法以及效率、效果，即体现“善治”的特征。“治理”既体现国家执政机关治理的强制性，更体现国家执政机关与公民社会治理的协同性，治理产生了互惠共生的正和博弈关系。公共服务理论认为，服务型的政府必须是有限责任的政府，即权力应当更体现宏观性并退出相关的市场化领域，优化“能”与“不能”的职能结构。在我国，政府审计已经提高到了国家治理层面，并强调其显著的治理职能。一方面，审计机关本身是政府职能部门，具有“能”倾向的权力；另一方面，又必须退出原有的监督行权的简单模式，随政府职能的转变增强服务意识与功能。所以，政府责任审计目标并不仅仅是一种单一的涵盖监督与惩罚的治理方式，更是一种系统的和积极的显性服务、评价、鉴证职能的治理。从治理角度，审计目标既是权力监督运用的治理结果，也是能够客观反映咨询服务程度的治理工具。当前“全面提高依法审计能力和审计工作水平，初步实现审计工作法治化、规范化、科学化，积极构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督制度”的审计总目标成为治理思想的重要体现。经济性、效率、效益、环境和公平应为可持续发展战略下的中国政府绩效审计的目标。 　　二、政府责任审计的目标困惑与保障 　　（一）一种现象：“正向逻辑”与“逆向困惑” 　　在公共管理中，政府需要在“能”与“不能”间权衡并不断优化自身管理职能，这是政府管理进步的体现。一是，“能动”体现出其自主让渡独立承担的责任并且将参与管理者扩大为社会管理领域。权力与责任间的对称配置是此趋势中的核心。责权信息透明以及与公众的沟通方式是基本的途径。二是，“治理”的基础是分权与问责体制，其责任落实是根本所在，即符合公众期望的目标和法律要求。“能动”与“治理”是“善治”型政府的基本特点，通过内在权威和使用新的方法与技术，更好地对公共事务进行控制和引导。审计具有上述政府职能的固有特点，但更为主要的是其具有完成和公开公众委托对政府管理特有的期望和社会客观需要的问责信息。 　　治理、职能、责任三者是完成审计目标的基本环节。理论上，“治理”是核心，“职能”是途径，“责任”是目标。现实中，三者的关系可以表述为“治理—职能—责任”或者“责任—职能—治理”②。政府治理结构的完善才能够使其职能定位合理，最终实现责任到位，本文称之为“正向逻辑”；而另一方面，只有责任问责的建立才会促进其职能与角色调整，实现治理结构的根本转变，本文称之为“逆向困惑”③。 　　增强审计部门的独立性和权威性，是增强公众委托、政府责任最为核心的机制，其中，审计过程中对公众知情、参与和引导的程度是根本。出于多种原因，我国政府责任审计在很长时间内会依托于政府，利与弊的争议均围绕于此。现实的选择是互动的双向驱动式改革，最为紧迫的是现行体制下转变政府责任审计的目标定位与实现机制。 　　（二）政府责任审计目标实现的基本保障 　　审计目标的实现程度来源于正向治理需求。如何将政府责任审计功能得以更好地发挥？这与传统的管理权利与思想会产生冲突，多方利益博弈与公众社会管理参与程度的弱化是制约审计目标重