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地方政府土地财政动机、能力、约束与效应一个分析框架 　　摘要：通过构建四维分析框架，全面审视地方政府土地财政的动机、能力、约束与效应。分析表明：在制度变迁中，分税制改革和“标尺竞争”体制驱动了地方政府利用“编外”资源实施土地财政策略。实施策略所依赖的制度缺口包括；城乡二元土地市场结构缺陷、土地行政管理体制弊端、金融体制支持和预算制度缺陷。实现能力受内在资源禀赋和外部制度环境约束。土地财政的实施可充实地方财政，促进地区经济发展，加速城市化进程，但也会积累财政、金融风险，引致房地产过度投资风险，隐藏社会风险，滋生违法腐败风险。所以，必须从深化分税制改革、变革土地财政形成机制等六个方面进行治理。 　　关键词：地方政府；土地财政动机；土地行政管理体制；土地财政形成机制；分税制改革 　　中图分类号：F812.41 文献标识码：A 文章编号：1005-0892（2013）11-0025-11 　　一、引言及文献回顾 　　改革开放30多年来，我国经济持续高速增长，谢作诗等（2013）认为主要原因是地方政府之间的竞争。在这种竞争制度下，地方官员通过基础设施建设、提供税收优惠、简化行政审批手续等措施为招商引资和经济发展创造有利条件。土地作为地方政府掌握的一种稀缺资源，很快成为其获得土地出让金等预算外财政收入，以弥补财政收支缺口、增加固定资产投资的主要来源。地方政府普遍做出有利于增加自身财政收入总量的策略性行为选择——“土地财政”。 　　陈志勇和陈莉莉（2009）将土地财政理解为：地方政府可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式。从内涵构成上看，主要包括四部分：土地出让收益；与土地相关的直接税收（如土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等）；与土地相关的间接税收（如房地产企业营业税、企业所得税等）；土地抵押融资。国外地方政府土地财政主要是土地税收，如物业税；而我国土地财政主要依赖土地出让金。众所周知，人多地少是我国基本国情，土地不可能无限供给。在18亿亩耕保红线面前，城镇建设用地已捉襟见肘。在可持续性方面，地方政府通过“经营土地”保财政促发展的模式必然存在较大的不确定性。 　　党的十六届五中全会强调指出，“必须加快转变经济增长方式”。党的十八大报告又明确提出坚持走中国特色新型工业化、城镇化道路。这在客观上要求我们创新土地管理方式，告别“以地生财”的土地财政模式。在此背景下，对土地财政进行较为系统、深入的研究具有十分重要的意义。当前学者们对土地财政进行了一定的研究。例如，财政分权与土地财政的关系、土地财政与城镇化发展、区域竞争与土地财政的内在作用逻辑、财政激励、晋升激励下地方官员的土地出让行为、土地财政对产业结构和地方税收增长的影响、土地融资的财政和金融风险、土地财政增长的影响因素等。总体来看，这些研究尚未形成土地财政理论的完整分析框架，难以形成全面、系统深入的分析。 　　因此，理论层面的探索需要和实践层面的改革诉求，都要求对土地财政进行全面系统的研究。本文拟构建一个分析框架，全面地审视地方政府土地财政策略的实施动机、实现能力、能力约束和实施结果。最后，提出打破地方政府对土地财政模式的路径选择。 　　二、分析框架构建 　　系统研究土地财政问题，构建科学、全面的分析框架至关重要。本文按照“动机、能力、约束、效应”的逻辑关系，构建一个内含“驱动机制、实现机制、约束机制、效应机制”的四维分析框架。如图1所示，按照分析框架，以土地财政的驱动机制为切入点，基于制度变迁的视角揭示地方政府实施土地财政的动机。在此基础上，深入分析当前制度环境下，地方政府如何利用制度缺口、制度空间、信息优势等实现土地财政目标。接着，从制度环境和资源禀赋两个角度，阐述地方政府土地财政实现能力大小的约束机制。最后，从土地财政实施的结果来看地方政府土地财政策略的效应机制。 　　三、土地财政驱动机制 　　（一）分税制改革 　　1994年我国推行了分税制改革。此次强制性制度变迁的主要内容是：将税种划分为中央税、地方税以及中央和地方共享税三大类。制度变迁结果集中体现在中央和地方财力的变化：中央财政收入占比由1993年的21.9%上升到2010年的55.7%，同期的地方财政收入占比由78.1%下降到44.3%。伴随财权上移的是事权留置。1993年地方财政支出占比为71.7%，2010年上升到82.8%。地方财政收支从“盈余剪刀”变成了“赤字剪刀”，如图2所示。1993年地方财政盈余61.2亿元，1994年起地方财政出现赤字并不断扩大。到2010年，赤字高达33271.39亿元。 　　“财权”与“事权”的不对称，使地方政府产生较强的把对地区经济的援助之手变为攫取之手的冲动。但受分税制影响，预算内资金受到高度集权化的资金管理体制约束，较难扩张。而预算外资