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推进全国引航机构事业单位改革探讨 　　【摘 要】 面对事业单位的分类改革，分析我国引航在不同历史阶段政府运作、企业运作、事业机构运作等3种模式的形成和优劣，详细阐述引航机构继续选择为公益性事业单位的可行性、优势及配套措施。 　　【关键词】 事业单位改革；引航机构；政府运作；企业运作；公益性事业单位 　　引航，旧称引水、领港（领江），是指在一定的水域内由引航员引领船舶进出港口或在港内移泊、靠离码头的活动。面临事业单位的分类改革，引航发展模式的选择是港口管理体制改革的重要组成部分，是事业单位自身角色的重新定位，是进一步推进事业单位改革、建立适应社会主义市场经济体制要求的社会公共服务体系的大势所趋。 　　1 我国引航发展模式分析 　　历史上，我国引航大致经历了政府运作、企业运作和事业机构运作等3种模式。 　　1.1 政府运作模式 　　在政府运作模式下，引航机构是政府的职能部门之一，引航员属于国家公务员体系。 　　1.1.1 政府运作模式的形成 　　从1949年新中国成立到1988年4月1日，我国引航机构实行单一的政府运作模式。 　　政府运作模式下，各项法规的颁布明确了沿海港口的引航工作由港务局负责，港务局统一管理引航业务；长江引航管理体制与沿海港口不同，长江航运管理局推行全线统一领导，分段分级统一管理、经营长江沿线港航事务。我国沿海各地港务局既是管理机构，又按照企业模式运作和经营港口生产业务，港口体制是政企合一模式。引航机构是港务局机关的一个内设处室，引航机构所有的生产业务、行政管理、人事管理、财务管理等都由港务局负责，利润上缴港务局，由港务局作为企业统一向国家上缴利税，引航员的薪酬也由港务局统一管理。这种模式在计划经济下是可行的。 　　1980年原交通部颁布的《海港引航工作条例》第3条规定：“各港务监督设置引航科（处或组），在港务监督长的领导下，负责本港引航工作。”这表明引航机构实施的是政府运作模式。在这样的背景下，《海港引航工作条例》规定在港务监督下设置引航科（处），完全符合当时的体制情况。 　　党的十一届三中全会之后???港口管理体制开始探索新的模式，20世纪80年代改变单纯的“中央直管”模式，提出港口由原交通部与地方政府共同管理、以地方政府管理为主的双重管理体制。这一阶段的改革虽然仅仅涉及中央与地方的关系，但它打破了原有的单一管理模式，为进一步改革奠定了基础。 　　1.1.2 政府运作模式的优劣 　　（1）政府运作模式在当时有其特有的优势：首先，引航直接代表政府行为，能够充分体现引航服务的主权性；其次，引航可以体现为公众提供普遍服务的属性，有利于为港口和航运等企业提供公平、无歧视的引航服务；再次，引航采用公务员管理体制，有利于引航服务的定价和收费，易于管理。 　　（2）政府运作模式也有其不足：一是运行机制不灵活，容易导致引航服务效率低下，难以满足港口对现代引航服务日益增加的需求；二是引航是一种有偿服务，不具有政府行政职能，难以与政府机构运作模式相匹配；三是引航具有极强的专业性和技术性，但我国公务员薪酬低，不利于引航员队伍的稳定。 　　1.2 企业运作模式 　　引航机构以企业的形式为所在港口提供船舶引航服务。 　　1.2.1 企业运作模式的形成 　　随着我国市场经济体制的逐步发展和完善，港口市场化程度不断提高，港口多种经济成分逐步并存，引航出现企业运作模式。20世纪80年代，蛇口港的码头经营情况比较复杂，既有全民所有制性质的码头公司，又有中外合资或独资经营的码头，而不像其他港口那样以全民所有制的港务局为主，因此，将引航部门划归为港务管理机构的做法在这里无法实施。根据这一特殊情况，也为了深化港航交通系统的改革，实行真正的政企分开，提出了创办一家隶属于招商局蛇口工业区但又独立自主经营的新型引航公司实行企业化运作的设想，并作为引航体制改革的一个试点来进行。1988年4月1日，蛇口港引航业务从港务监督分出，蛇口南方船舶引航服务公司正式开始运作。1992年10月召开的党的十四大，明确提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年《中华人民共和国宪法》修正案第7条规定“国家实行社会主义市场经济”，市场经济体制在宪法中的确立为港口管理体制改革提供了重要的依据。1994年1月，原交通部和海南省决定对引航机构进行改革，组建海南省船舶引航公司，该公司直属于海南省交通厅，实行独立核算、自负盈亏、自我发展、自我约束，具有独立的企业法人资格。1997年国务院在深圳口岸实行口岸管理体制综合试点改革，将深圳东西两个港区的引航站从企业整体划出并合并，隶属于深圳市港口管理局；1997年3月30日，根据国务院办公厅转发的《关于深圳口岸管理体制改革试点方案》，深圳市人民政府转发原交通部制定的《深圳港口引