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中国发展型社会救助制度建设国际视野下分析与启示 　　[摘要]20世纪90年代以来，许多国家的社会救助改变了以往消极的、补偿收入损失的功能，显示出积极的、促进人力资本发展的功能，并由此形成了发展型社会救助制度。基于我国特有的社会救助基础和现状，发展型社会救助制度的建设应该选择包含工作福利、专项救助和条件型转移支付因素在内的混合模式；需要从人力资本和发展型社会政策理论中汲取有益内容，培育并加强我国社会救助的“发展”理念，进而拓展社会救助的基本功能，除了让其发挥生计保障的功能外，还要发挥其促进人力资本发展、帮助贫困者融入社会的基本功能。 　　[关键词]发展型社会救助制度；工作福利模式；专项救助模式；条件型转移支付模式；中国 　　[中图分类号]F014.4 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2013）08-0105-05 　　20世纪90年代以来，在全球化挑战下和应对社会排斥的过程中，社会救助改革成为大趋势。许多国家的社会救助改变了以往消极的、补偿收入损失的功能，显示出积极的、促进人力资本发展的功能，并由此形成了各具特点的发展型社会救助制度。本文从国际视野分析发展型社会救助制度建设的理论基础和实践经验，在此基础上获得启示，并探讨构建中国式发展型社会救助制度的相关问题。 　　一、国际上发展型社会救助制度建设的理论基础 　　20世纪60年代之后，对贫困的研究从结构解释转向文化解释，并由此产生了关于贫困文化、底层阶级和“社会排斥”的讨论。与此对应，许多国家的社会救助也发生了深刻变革，开始显示促进人力资本发展的功能并逐步形成了发展型社会救助制度，其支撑理论主要包括人力资本投资和发展型社会政策理论。 　　现代人力资本投资理论形成自20世纪60年代初，其核心是强调人的知识与技能等人力资本在一个国家的经济增长中发挥着关键作用，国家可以通过投资和制度建设提高人力资本的质量。该理论认为，围绕人力资本进行的包括教育、卫生保健、人力资源市场的建设在内的各种形式的投入都是生产性的，这些投入收效虽慢，但是一旦发生作用，其经济效果可以超过其他投资。人力资本投资理论对于人??资本的积累和发展有两个方面的突出贡献：一是它明确了人力资本投资是生产性投资，是回报率更高的投资；二是人力资本投资是多方面的，其根本目的是提高人力资本的质量和人力资本的合理流动，教育是众多投资中的核心。总之，人力资本投资理论的产生和发展不仅将对能力的研究纳入了经济学研究范围，拓展了经济学研究空间，而且它与贫困的文化解释相对应，为调整扶贫政策进而缓解乃至解决贫困问题提供了新的思路。 　　发展型社会政策理论自20世纪90年代以来逐步形成并产生重大影响，其核心是将社会政策看成一种社会投资行为，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用并关系到国家的可持续发展。在西方福利国家应对全球化挑战和“社会排斥”的背景下，以再分配和维持消费为取向的社会政策逐渐从传统的、“事后补救型”的保护方法向着积极的、“生产性”的、注重社会投资的方法转变，即社会政策新增了“发展”这一价值基石。这主要表现在以下三个方面。一是开始从社会投资的角度来认识社会政策的作用。传统上，社会政策常与社会支出相提并论，现在则重新认识其作用。二是将社会政策的功能与国家的可持续发展联系在一起。过去。社会政策的功能或目标主要是社会稳定或公平，而现在越来越多地与全球化形势下一个国家的可持续发展战略联系在一起。三是更注重通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力。过去，理论界对社会政策的定义大多是将这一概念界定为市场以外的资源分配机制，而现在则更加注重如何通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力和结果。总之，发展型社会政策理论的提出，在社会政策理论发展的脉络上具有创新性贡献，并对许多国家的社会政策实践产生了影响，尤其是对各国的社会救助改革实践起到了重要的指导作用。 　　二、国际上发展型社会救助制度建设的实践经验 　　在上述理论的影响下，各国形成的发展型社会救助制度主要有三种模式：工作福利模式、条件型转移支付模式和专项救助模式。 　　（一）工作福利模式 　　从20世纪90年代开始，欧美发达国家纷纷在社会救助中引入积极的促进就业措施，即工作福利政策，主要针对有工作能力的受助者，以应对福利依赖、长期性救助等问题（见表-1）。该模式最大的特点是改变了社会救助单是补偿收入损失的功能，社会救助更要配合提供培训和介绍工作的服务，在重视“相互责任”和“平衡权利与责任”的原则下，受助者需要在行为上达到一定的要求才能获得救助，体现出促进失业者人力资本发展、提升其自立能力的功能。 　　具体实施方面，这种模式通过强制快速就业、培训和财政激励等措施的不同组合来实现其功能。强制快速就业措施的目标是促使受助者尽快返回劳动力市场，有劳动