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是地方还是中央——重新思考省定位 　　中国是个广土众民的大国，在中国历史上，国家统一是主流，同时也贯穿着统一与分裂的交替。中国的政治体制必须处理好集权和分权，实践中主要就是中央政府和地方政府的关系。一方面，中央政令必须统一，地方必须尊重中央权威；另一方面，地方政府要有一定自主权，灵活应对各地千差万别的情况。中国要处理好中央与地方的关系，审慎务实地进行地方治理的改革，其中有一个问题至关重要但又被习惯性地忽视：省的定位问题。省到底是地方还是中央？这个问题看来荒谬，因为人们几乎不假思索地认为省当然是地方，中央与地方关系主要就是中央与省的关系，甚至改进地方治理增加地方自治权限也要在省级层面进行。但是，笔者完全不同意这种看法。相反，笔者认为中央与省级地方党政关系长期不能理顺，是中国地方治理危机重要的原因，有必要从根本上重新思考省的定位。 　　中央与地方关系主要被当成中央与省的关系 　　建国以来，在历次中央与地方关系的调整中，都是将省（自治区、直辖市）作为地方的代表，中央与地方的关系主要就是中央与省的关系。1980年以后，中国在立法、干部管理、财政、经济管理等领域进行了广泛的分权改革，使省级政府获得了广泛的自主权。除了由党的领导体制发挥作用，中央决定省级干部人选外，不管名义上如何，事实上这些举措在将省建设成主要的地方政治实体。 　　1982年《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、《立法法》，基本上形成了中央与地方“全国人大——国务院——省级人大和政府——省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市人大和政府”的四级立法体制。《立法法》第六十三条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常??委员会批准后施行。《立法法》第七十三条规定：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。 　　根据宪法和全国人大组织法的有关规定，全国人大由省、自治区、直辖市（含特别行政区）等选举单位选出的代表组成。全国人大代表按照选举单位组成代表团。代表团作为一个整体提出议案、质询案、提名案、罢免案，有按省投票的意味。例如：一个代表团或30名以上的代表联名，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案（包括法律案）；可以书面提出对国务院和各部委的质询案；3个以上的代表团或1/10以上的代表联名，可以提出对于全国人大常委会的组成人员，国家主席、副主席，国务院和中央军委组成人员，最高法院院长和最高检察院检察长的罢免案。各代表团成员依法采用投票表决、举手表决或其他方式进行选举和通过议案，从而影响全国人大的立法或对全国性重大事项的决定。上述规则，使省作为一个整体参与和决定中央的政策，在联邦制的美国也不是这样，美国1787年宪法之后，国会的成员按人投票。 　　分税制改革在中央与省为代表的地方之间已经建成分税制框架，但接下来分税制在??以下几无进展。 　　省地方化的主要问题 　　一，体制上的冲突。一方面，中国将省建设为最完整的地方政治实体和利益主体。另一方面，中国中央政府缺乏独立强大的执行机构，国务院各部委主要任务是政策研究与制定，而不是具体执行；省是中央发号施令的首要和直接的对象，要负责中央政策的贯彻、落实、执行。这两个方面不能相容，是冲突的，中央与省级地方党政关系长期不能理顺。结果，中央频繁调动各省市负责人，却不能避免新官到任后被地方利益俘虏，中央政令执行仍然困难，甚至出现了失控的局面。从已经披露的众多事例来看，一些地方政府的软顶硬扛，是中央政策最终落实的主要障碍。中央集权与地方自治各有利弊，运用不当则获两害。将省作为地方的安排，削弱了中央决策平衡全国利益的能力，不仅为部门利益且可能为地方利益左右。中央代表的是全党全民，不是若干地方的相加，局部相加不等于整体。 　　二，历史的教训。在中国历史上，大致相当于现在省这么大的区域，都是从中央行政区演变成最高级地方政治单位的，这样的过程先后有三次，每一次最后都形成分裂割据的局面。东汉时的州起源于汉武帝所建部刺史监察制度，由于十三监察区借用儒家经典内古代州名，故当时以“州”为监察区的俗称。黄巾起义爆发后，东汉朝廷派中央九卿出任州牧，统管州内各郡之军、财、民，由于州牧手握重兵并以此为割据资本，中央集权陷于瓦解。唐时，为加强管理，按山川地形分全国为10道，后增至15道。设道之初仅由中央派监察大员不定期赴多事地区视察，未成定制。至开元时始置各道采