浅论城市绿地系统规划编制“主观性”.docVIP

浅论城市绿地系统规划编制“主观性” 　　提要：面对城市绿地系统规划实施的不力，很多人将其归咎于地方规划局或者是地方政府，但是事实是否如此呢？本文通过对某城市公共绿地实现度的实例分析，发现规划实施难的重要原因之一，在于规划的编制过程中主观性太强，在于与法定规划的严重脱节。 　　关键词：绿地系统 规划编制 主观性 总体规划 　　中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号： 　　城市绿地系统规划是城市总体规划的重要内容，是城市总体布局中的一个主要组成部分。我国在政府层面制定了一系列法律、法规来逐步明确绿地系统的法定地位，规范绿地实施的管理。1992年，《城市绿线管理办法》第十一条规定“城市绿线内的用地，不得改作他用，不得违反法律法规、强制性标准以及批准的规划进行开发建设”。2002年，《城市绿化条例》第十九条规定“任何单位和个人都不得擅自改变城市绿化规划用地性质或者破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被”。2007年，《城乡规划法》第十七条规定绿化用地应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。 　　通过这些法律、法规的逐步出台，绿地作为城市规划中的强制性内容的地位已经确立，它自总体规划通过审批之日起，具有同样的法律效力。但是在实际操作中，很多城市的规划绿地系统的实现度不高，很多规划的公共绿地、生产防护绿地、生态绿地等都未实现，仅在规划期初的现状上略有增加，或者是在规划绿线外实现了一些绿地。大部分人将这种情况归咎到规划实施的层面，认为是地方政府、规划管理部门对城市规划的法定地位认识不够，未按照规划来实施，将规划绿地调整为其它各类用地，违法进行建设。这种论调我们在各种杂志上随处可见，但事实是否如此呢？我们在通过对城市总体规划实施的监督管理，以及与地方规划局领导座谈等的工作中发现规划实施阶段确实负有一定不可推卸的责任，但并不是主要责任，问题的关键却在规划编制层面，正是规划编制层面中存在的主观性，以及与现行法规的严重脱节导致了绿地系统规划实施难、监督难的现象。 　　1城市绿地系统的实施难的问题所在 　　通过3??年度对近150个城市园林绿化情况的统计分析，发现公共绿地的实现度普遍在30%左右，生产防护绿地的实现度不足10%。下面笔者以北方某城市为例，通过对主城区的绿地实现度的分析，科学判断实施层面与编制层面各自应付的责任。 　　1.1公共绿地实现度的定量分析 　　北方某城市的规划年限是2000-2010年，由三个组团构成，主城区是其主要组团，其他两个组团分别为矿区和资源镇，主城区规划公共绿地占到了所有规划公共绿地的80%以上，是该城市绿地系统规划的重要方向标。 　　结合卫星遥感数据资料，解译提取现状公共绿地，然后从城市总体规划图纸中提取规划公共绿地，将二者进行叠加分析，并判断结果。 　　 通过叠加分析，根据实现度将绿地分为四类，分别为：①已经实现的规划公共绿地、②规划公共绿线范围外的公共绿地、③已经改变规划公共绿地性质的用地和④远期可能实现规划公共绿地。 　　其中，第二类绿地虽然未规划为公共绿地，但现状已建设为公共绿地，与第一类绿地共同构成已经实现的公共绿地。第三类绿地指规划为公共绿地，但已被侵占为居住用地、工业用地等各类城市建设用地。第四类绿地实际上就是现状为空地、荒地或农田的情况，这些用地有可能在未来予以实现，但可能性较小，且时限不定，后两类绿地相加即为未实现的公共绿地。如果仅限于规划公共绿地的范围，则该城市公共绿地的实现度为25.32%；如果将所有公共绿地均统计在内，则公共绿地的实现度可达到28.26%。 　　图1：某城市规划公共绿地实现度分析图 　　 　　表1：某市主城区城市公共绿地实现情况统计表 　　名称 面积（平方公里） 　　①已实现的规划公共绿地 3.39 　　未实现的规划公共绿地 ②远期可能实现规划公共绿地 7.68 　　 ③已经改变规划公共绿地性质的用地 2.32 　　 小计 10 　　④规划公共绿线范围外的公共绿地 0.55 　　注：以上数据均为实际测量的数据 　　1.2各层面的责任所在 　　对于公共绿地实现度如此低的情况，实施层面与编制层面都负有一定责任，根据以上四类绿地的比例分析编制层面应付主要责任，编制中的主观性正是主导因素。具体如下： 　　（1）从字面上看，第三类用地-已经改变规划公共绿地性质的用地似乎是由地方规划局造成的，但事实并非如此。通过对这部分2.32平方公里的用地进行了详细分析。其中，0.04平方公里的用地在5年内发生了变更，这些地块分别由非城市建设用地转换为城市居住用地、或城市内部用地的变更，但均未调整为公共绿地；其余2.28平方公里的用地为2000年编制规划前已经为居住用地、工业用地等各类其他城市建设用地，在其后的10年内并未进行调