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关于政府间财政失衡思考 　　[提要] 保证政府间财政分配平衡是我国公共财政制度建设的基本目标之一。本文在阐述政府间财政失衡内涵的基础上，详细地罗列出其所导致的五点危害，并提出纠正其所需的体制机制。 　　关键词：政府间财政失衡；危害；机制 　　中图分类号：F81 文献标识码：A 　　收录日期：2014年1月6日 　　一、政府间财政失衡的基本内涵 　　保证政府间财政分配平衡是我国公共财政制度建设的基本目标之一。但是，一个时期以来，由于经济发展不平衡和公共财政体制的不完善，政府间财政失衡已逐步演化为一个严重的经济和社会问题。政府间财政失衡包括纵向和横向财政失衡两个方面。所谓纵向财政失衡是指各级政府可支配的收入与各自承担的财政责任不相匹配，存在结构性的财政缺口。通常的情况是，上级政府的财权或财力大于支出需求，而下级政府拥有的财权或财力无法满足其支出需求，形成财政分配上的纵向不平衡。所谓横向财政失衡是指同级政府之间可支配的财力存在较大差距，发达地区财力较为充裕，而落后地区财政拮据，导致地区间公共服务供给水平的不均衡。 　　需要指出的是，第一，政府间财政失衡的判断必须确立科学的收支计量口径。从收入来看，其不仅仅包括本级财政自有收入，还应包括各种形式的政府间转移性收入；从支出来看，其不仅包括本级财政自有支出，还应包括各种形式的政府间转移性支出。之所以把政府间转移性收支列入财政收支的内容，是因为单纯就自有财政收支来讲，任何一级政府都难以做到收支平衡，或者说，自有收支不平衡是现代公共财政体制下财政收支的正常状态。自有收支不平衡是现代政府间转移支付制度得以建立和发挥作用的基础。只有在经过政府间转移支付制度的调节以后仍然存在的较大收支缺口才是不正常的；第二，政府间财政失衡的判断必须确立相对公平的标准。即地区间财政横向平衡不可能是绝对的平衡。地区间财政能力的绝对相等不仅受制于经济发展水平和财政实力难以实现，也是一种有损效率的平衡。一般地，发达国家大多追求地区间财政能力的相对均等化或公共服务总体相对均等化，而像我国这样??发展中国家，地区间财政横向平衡的目标是基本公共服务的均等化，而且是一种较低水平的起点均等。 　　二、政府间财政失衡的主要危害 　　政府间财政分配纵向和横向失衡对国家或地方经济和社会的健康发展可能会产生多方面的严重后果。一是引发财政分配的“缺位”、“弱位”和“越位”现象。一方面地方基层政府财力匮乏，不仅无法正常履行其财政职责，甚至连政府的正常运转都有困难，辖区义务教育、公共卫生和道路、农田水利等基础设施建设更是“心有余而财不足”；另一方面那些拥有较充裕的财力的政府和财政层级，却有可能“越位”从事一些竞争性项目的投资，或花钱大手大脚，导致财政资金的低效，甚至浪费。二是体制外收支难以禁止。体制内财政收支困难往往诱使地方基层政府在体制外寻求财源。违规收费、罚款、摊派、集资，以及违规征用农民土地，取得土地出让差价等体制外收支现象之所以屡禁不止，是有其体制根源的。三是导致地方、特别是基层政府隐性债务风险。尽管债务融资是基层财政摆脱财政困境的有效途径，但地方政府的债务融资权历来是一种受限制的权力。如果不能从体制上解决基层财政困难，地方各种变相借债，如担保借债、拖欠借债等便不可避免。四是拉大城乡间和地区间财政和经济差距，偏离社会公平目标。一方面财政纵向失衡集中表现为县乡财政的困难，必然导致农村公共产品供给的不足，成为拉大城乡财政和经济差距的重要诱因；另一方面财政横向失衡集中表现为落后地区财政的困难，难以满足辖区最基本的公共服务需求。不断拉大的地区地区间公共服务水平差距，是拉大地区间经济差距的重要因素。这种现象既不公平，也与我国建设和谐社会的目标相违背。五是不利于地区间资源的优化配置，会导致社会资源配置的效率损失。地区间公共服务水平的高低悬殊诱使高素质人才和资本要素从落后地区流向发达地区。这种并不反映市场供求的财政诱导性迁移会造成资源配置的扭曲，从而产生资源配置效率上的损失。 　　三、纠正政府间财政失衡的体制机制 　　借鉴国际经验并结合我国现实，纠正我国政府间财政失衡的体制机制建设应包含以下要点： 　　1、按照公平和效率统筹兼顾的原则，合理配置政府间收入和支出责任，形成收入相对集权、支出相对分权、清晰、稳定的政府间财政关系。实现政府间财政分配平衡，要求政府间财政收支划分具有如下两个特点：一是收入相对集权与支出相对分权。在中央和地方间收入划分上，应把大型流动性税基作为中央税或作为中央拥有较大收入份额的共享税。省级以下收入划分，省级政府也应拥有较大的收入份额。这种收入划分模式，不仅有利于高层政府对税权的控制，防止地区间税收恶性竞争，从而有利于提高税收的经济效率，而且，高层政府拥有较为雄厚的财力基础，从而有利于加强财政纵向和横向平衡