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审视“村改居”进程中农民权益保障 　　摘要：“村改居”是我国城市化进程快速推进中出现的一种特有现象，它涵盖了农民转居民、村委会转居委会、农村转城市等方面的内容，是破除城乡二元经济结构、推动城乡朝一体化方向发展的有效举措。但是，由于各地农村实际状况的差异，“村改居”的推广模式并不具有普遍适用性，盲目地、不切实际的“村改居”导致各地频频出现征地补偿标准低、社会保障不到位、转居农民就业难、基本生活无保障等等诸多侵害农民权益的问题，严重影响了我国城市化的进程乃至社会的稳定。因此，如何在深刻认识“村改居”及其操作层面出现的一系列问题的基础上，探讨保障转居农民权益和“村改居”顺利推进的战略和措施，是“村改居”工作的当务之急。 　　关键词：城市化；村改居；农民权益；公共行政 　　一、认识“村改居”的内容和意义 　　随着城市化进程加快，一些郊区村庄通过法定的民主程序和集体经济产权制度改革，由村委会改为了居委会，村民转化为城市居民，实施“村改居”。简单来说，“村改居”就是村委会改为居委会，即有权行政主体主动把基层群众自治组织的村民委会这一组织形式依法定程序改为居委会这一群众自治组织形式。近年来，广州、东莞、厦门、中山等市先后对“城中村”及城市边缘村庄实施了“村改居”改造，并取得一定的成效。综合这些地区的实践，我们可以把“村改居”的实施内容概括为以下几个方面：其一，集体土地处置。农村集体土地原则上依法征收，转为国有。其二，户籍转变。按有关规定和程序转换村民的户籍，享受同城镇居民同等的权利并履行应尽义务。其三，集体房产和村民住宅处理。原属村集体或农民经批准建造的集体用房或私房，在集体土地征为国有土地后，准予房屋所有权登记，按规定发放房屋所有权证。其四，公共设施建设和管理。包括环卫、绿化、道路、以及用水用电管理等依据城市居民委员会组织法的相关规定纳入市政财政。其目标在于：实现农村政权组织形式、经济组织形式和土地归属的无冲突转变，打破农村与城市在经济、社会、文化等方面的差异状态，让城郊失地农民顺利转化为城市居民，保证农民这一弱势群体从中得到实惠。 　　“村改居”是我国城乡二元结构背景下郊区城市化的特定路径，是在现有制度框架和政策作用下各方力量共同参与的一场局部社会转型、社会变革，其直接目标是实现城乡一体化，加快城市化进程，推动经济发展，其根本目的是提高广大居民的生活水平，保障人民的利益。然而，由于地方政府的利益追求导向以及农民话语权的缺失，致使农民在“村改居”过程中成为弱势群体，成为利益再分配的旁观者，并没有因为“村改居”而得到更多的利益，甚至原有的基本权益都不能得到有效保障。这显然有悖于“村改居”的价值目标，因此，迫切需要我们重新审视“村改居”的一些做法，反思与“村改居”相关的政策制度、法律法规，明确“村改居”的最终目标和价值取向，以有效保障农民基本权益为出发点，完善“村改居”的实施程序和内容，并探索保障农民权益的切实可行的措施，这是我们开展“村改居”工作的第一步，无疑也是最重要的一步。 　　二、“村改居”中农民基本权益问题 　　从目前来看，“村改居”所涉及到的农民多方面利益中，围绕土地利益处置方面发生的利益纷争是具有根本性的、决定性的问题，直接关系到农民的生存与发展境况，是亟需关注和解决的问题。 　　“村改居”将农民转为居民，将集体土地转为国有，笔者认为这其中存在两大问题：一是土地作为农民的生产生活资料，对于中国农民来说就是命根子，失去土地意味着失去生存安全与保障。“村改居”中不管农民愿意与否，强制性“一刀切”地将所有土地收归国有，这是对农民土地权益的一种侵害。二是土地经由政府征收、倒卖，这其中所隐含的巨大利益差价通常与广大农民无关，如无适当的政策引导和法制约束，势必导致全国性大跃进式的“村改居”运动，广大农民的基本权益将难以保障。具体与土地相关的农民基本权益问题体现在以下两个方面： 　　（一）进城就业问题 　　对农民来说，土地是其赖以生存的重要的经济来源，为其提供就业与生活保障，土地产权制度的不完善，造成剥夺农民利益的现象不可避免。以中山市“村改居”工作为例，“村改居”后农民变为居民身份，改制前农民的承包土地自己种或租予他人种植，有收入并且集体又有分红，因此基本的生活保障不成问题。可是改制后，土地没有了，等于说农民失业了，而进城后就业普遍存在困难，基本生产生活没有稳定的保障。 　　（二）土地补偿问题 　　在“村改居”转制过程中，地方政府都明文规定把“农民集体所有的土地转为国有土地”，“因城镇建设需要收回转制土地的使用权，按有关规定办理相应手续后给予合理补偿”。作出这样的规定，是不够重视了解土地对农民具有的生产资料和社会保障的双重功能。问题体现在三个方面：一是法律依据不足。宪法和法律没有有关通过改变农民身份改变土地所有权属