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优化新型农村合作医疗制度建设中政府职能 　　摘 要：新型农村合作医疗是政府提供农村基本医疗保障服务和实施公共服务职能的重要举措，对解决“三农问题”、促进新农村建设和构建社会主义和谐社会有着深远的意义。为确保新型农村合作医疗制度向纵深发展，政府必须正确把握自己的职能定位。目前政府在新型农村合作医疗制度建设中行使职能主要存在的问题是立法滞后、管理体制不健全、筹资渠道单一、卫生资源分配不合理等。为切实解决这些问题，政府应切实行使法制建设、组织管理、经济支持和利益协调职能，以便促进新型农村合作医疗制度的顺利可持续发展。 　　关键词：新型农村合作医疗；政府职能；公共政策 　　中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）02-0020-02 　　在国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知中，将新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度定义为：由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这赋予了新农合更新的内涵，突出了政府的主导地位。新农合作为一种社会保障制度，本身就是政府行使职能的体现。新农合虽已取得一定成绩，但也暴露出诸多问题，如立法滞后、管理体制不健全、财政资金投入不足分配不合理等，制约了它的健康发展。产生这些问题的原因有多个方面，政府职能履行不到位是其中最为重要的。政府应吸取以往农村合作医疗成败的经验教训，切实承担起制度供给者、经济支持者等多项职能，以推动新农合制度顺利发展。 　　一、新农合制度建设中政府行使职能存在的问题 　　（一）立法滞后，制度结构失衡 　　政府应制定法律法规来保障农民法理上的平等就医权。但新农合至今仍未纳入法律范畴，而是仍以政策性文件为依据，以规章制度的形式来体现，这不符合“立法先行”的国际惯例。规章制度法律效力低，使新农合制度缺乏有效的法律依据。 　　任何制度都有特定对象，要覆盖所有对象才能使制度科学完整，才能进行规范进而形成合理的结构。对任何对象考虑不周都会影响制度完整性。目前，新农合制度结构存在失衡现象，对农民、医疗机构和政府这三个制度对象的约束重点几乎都落在对农民的约束上，缺少对其他两个对象的规范。例如，缺乏有效规范医务人员和医疗机构行为的制度安排，使得医患双方的矛盾随新农合的推进依然存在甚至有所激化；缺乏具体的规章制度来规范和监督政府的出资行为；制度监管内容不健全，加大了基金的支付压力[1]。 　　（二）管理体制不健全，政府部门职能错位 　　新农合制度实施以来，社会保险、卫生、民政等多个部门仍参与其管理和运作，导致管理体制混乱、运行不顺畅。在新农合运行方面，主要有卫生部门运作型、政府委托商业保险公司运作型和社会保障部门运作型三种类型。各类型的存在有其合理性，同时也有一些弊端。总结三种管理体制，发现有如下突出问题。第一，新农合属于社会保障范畴，应由劳动与社会保障部门统一管理，其余管理方式不合理法。第二，现有管理体制造成医疗服务提供者同时也是农民利益维护者，管办不分使得卫生部门不可能完全切实实行自身职能，农民的利益没有保障。第三，各管理部门联合办公，极易发生职能错位、权责不清等问题。 　　（三）财政投入比例不足，筹资渠道单一 　　政府提供财政支持是实现公民健康目标的重要条件。政府在医疗卫生方面的资金投入，既是政府行使公共职能的体现，又是公共资源服务民生的体现。新农合制度自试点以来，虽然建立了相应筹资机制，中央和各级政府也都加大了财政投入，但投入仍十分有限。同时，我国传统的重工轻农、重城轻乡思想没有改变，城乡统筹的社会公平观念没有真正落实，农村卫生服务费用的投入远低于城市。 　　没有多渠道资金来源的情况制约了新农合的整体保障能力。一方面，农民的疾病补偿需求得不到满足，实际报销比例与农民的期望值差距较大；另一方面，也使得新农合运行效率低下。由于经费得不到保障，医疗卫生技术人才匮乏，基础设施建设落后，医疗条件差。 　　（四）制度目标定位导致卫生资源分配不合理 　　新农合制度以大病统筹为主，主要帮助农民分摊大病带来的高风险损失，而非推行普遍意义上的医疗保险。这种政策取向能够最大限度避免农民因病致贫、因病返贫，但对农民的基本医疗需求关注不够。因为患大病的比例是极少数，患小病或慢性病的占大多数。而我国农村居民的主要死因是慢性病，且其在小病阶段多通过门诊即可治愈，需要住院治疗的不多。但新农合只能报销大病住院治疗，小病慢性病患者只能自行负担治疗费用，不能从新农合获得补偿，许多农民为了节省门诊费用而不看小病或慢性病，最后拖成大病。这样不能满足农民的基本医疗需求，不利于农民的整体健康水平的提高。以大病统筹为主的目标导向，必然诱发逆向选择和道德风险：疾病风险高的人参合积极