地区比较角度地方政府土地财政依赖研究.doc

地区比较角度地方政府土地财政依赖研究 　　摘要：地方政府对土地财政的依赖已经成为当前急需解决的重要问题。选取东中西部代表性的省份广东、湖北、陕西，分析三省的地方财政收入、房地产相关税收和国有土地使用权出让收入之间的关系。结果显示：有针对性地改革当前房地产相关税收和国有土地出让制度，降低房地产市场波动对地方财政收入的影响，有利于地方财政的安全和房地产行业的长远健康发展。 　　关键词：地方财政；土地财政；房地产税收；国有土地权出让 　　中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）11-0013-05 　　近年来，房地产市场的持续火热，尤其是房价的不断高涨，使得地方政府的土地财政问题受到学界和公众的密切关注。已有学者从税收体制尤其是分税制、央地政府关系、公共经济学[1]、制度经济学以及国际比较等诸多角度对这一问题进行了阐述，并进行了实???研究，在此基础上提出了许多具有建设性的改革建议。然而，一个有意无意被忽略的事实是：中国是一个地区间发展不平衡的国家，各地区之间发展状况的差异对改革土地财政问题有着重要影响。不同地区之间房地产行业的发展水平、产业结构以及国民经济发展阶段各不相同，因而不同地区地方政府对土地财政的依赖程度并不相同[2-3]，而前述学者提出的建议是否同样适用于不同地区，是值得慎重考虑的。中国经济发展的地区差异典型地被区分为东部、中部和西部地区，本文在东中西部地区分别选取具有代表性的省份：广东、湖北、陕西，比较三地地方政府财政收入、国有土地使用权出让的情况，通过纵向和横向的比对分析，对我国现阶段土地出让制度、房地产税收制度的改革提出建设性的建议。 　　一、引言 　　改革开放后，尤其是1998年住房分配制度改革以来，房地产行业快速发展，已经在国民经济中占据了重要地位。公众对房地产行业最切身的感受，是住房价格的暴涨。最近十年以来，以一线城市为主的部分城市中，住房均价上涨十倍不止。与此形成鲜明对比的是，自2003年以来多次出台的房地产调控政策效果平平，并未遏制住价格上涨势头。在可预见的未来，中国城镇化进程仍将继续，如果放任房价的上涨必将对这一进程产生不可忽视的影响。 　　自1994年分税制改革后，地方政府的事权与财权不相匹配，导致地方政府愈发依赖作为非税收入的土地出让收入，对土地财政的依赖程度越来越深。虽然如此，中国经济的不平衡状态使得不同地区地方政府对土地财政的依赖呈现出不同的特点。 　　二、土地财政的内涵 　　土地财政，简单的讲就是地方财政收入过度依赖房地产行业的现象。对于土地财政的准确定义，有学者界定为“地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源”，也有学者将土地财政更广泛的界定为“是地方政府通过土地和房地产业及相关行业所征收和获取的一切收入”。笔者认为后一定义更符合目前的实际情况，因此将综合分析房地产相关税收和土地出让金收入在土地财政中的地位。实际上，地方政府从房地产行业获取的收益包括土地使用权出让收入和税收两个方面[4]。而房地产方面的税收，从纳税人的角度又可以分为三种：开发商的税收、卖房人的税收和购房者的税收。 　　（一）国有土地使用权出让收入 　　虽然中国的第一例国有土地使用权出让案例是在1987年，但土地出让收入真正在地方政府财政收入中占据地位是在1998年以后。1998年的住房分配制度改革，是改革开放后房地产行业的真正起点，也可以说是地方政府自此愈发倚重出让国有土地使用权的收入。一般认为国有土地使用权出让成交额即为地方政府财政获取的收益，但这与实际情况并不相符。地方政府出让国有土地使用权也需付出一定的成本，针对不同具体情况其成本内涵也不相同：对新增国有建设用地而言，包括农地征收成本、基础设施建设与土地平整、土地指标费用等；对于存量国有建设用地，其成本包括征收安置成本、拆迁成本、基础设施建设和土地平整等。 　　国有土地使用权出让的权限在县、市一级政府手中，但出让收入并不是县、市独得。通常情况下，国有土地使用权出让在扣除成本后的净收入会在各级地方政府之间再分配，出让土地相关的一些费用，如基础设施配套建设费等也是一样。各地分配的比例并不相同，但总的趋势是层级愈高的地方政府获得的比例也愈高。而县、市一级政府计入土地开发成本的一些费用，比如新增建设用地指标费用，通常也是上交给上一级财政。 　　（二）地方政府获得的房地产行业相关税收 　　1994年的分税制改革对之后的中国财政体制和国民经济发展有重大而长远的影响。根据分税改革方案，维护国家权益、实施宏观调控所必须、税源大而集中的税种一般划为中央税；将适合地方征管税源分散、收入零星、涉及面广的税种，划分为地方税。这样，也就意味着房地产相关税收大部分为地方税收。地方政府为了扩大