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支持农村社区建设财政政策思考 　　[提要] 农村社区建设被誉为是继家庭联产承包责任制后的又一次深刻的农村社会变革。推进农村社区建设，资金是其成败的关键性因素。本文阐述农村社区建设中的资金投入形式，分析当前农村社区建设面临的资金困境，提出优化农村社区建设资金政策层面的相关举措。 　　关键词：农村社区建设；财政政策；资金困境；财政绩效评价 　　中图分类号：F81 文献标识码：A 　　收录日期：2013年4月17日 　　农村社区建设既是一个自然演化的过程，又是政府部门主动建构的过程。在一定程度上，农村社区建设类似于城中村改造和旧城改造。所不同的是，城中村改造、旧城改造是在商业价值溢价较多区域，当地住户不用承担改造的费用，反而会得到相当可观的溢价补贴。而对于农村社区建设而言，往往发生在偏离城市中心较远的区域，很难靠土地运作来获得资金支撑，资金的来源就成为农村社区建设的主要障碍。 　　一、农村社区建设中的资金投入形式 　　目前，农村社区建设的资金来源以多元化投入为原则，即以各级财政、村集体积累资金投入为主体，以各级涉农资金、单位帮扶投入为辅助，以村民自愿捐助、社会各界捐助为补充。资金来源形式基本包括各级政府来自转移支付的财政列支项目、政府各部门扶持、农村集体资源利用、村民自筹、社会捐助、社区结对等。其中，前四项是农村社区建设资金的主要来源。 　　第一，各级政府对农村社区建设的资金投入主要来自财政转移支付中的涉农专项资金。例如，农村危房改造资金、环境整治资金、垃圾污水处理资金、一事一议财政奖补资金以及“三通三改三化”工程，即路通水通电通、改水改厕改圈、主街路硬化亮化绿化的建设资金。 　　第二，政府各部门对口扶持是农村社区建设的另一个重要资金来源。一般情况下，各级政府会安排相关的政府部门对口扶持示范村、点的新农村建设包括农村社区建设，承担对口扶持任务的政府部门会在财力、人力、物力等方面对扶持对象给予帮扶。 　　第三，农村集体资源利用也是农村社区建设资金的来源之一。农村集体资源主要包括属于村集体所有的土地、林地???荒山等。村集体通过开发、招商、引资、对外出租等形式获取收入，用于农村社区建设。但这项资金来源因村而异，各地并不均衡。集体资源丰富的村和集体资源贫瘠的村在此项资金来源上差异悬殊。 　　第四，村民自筹也是农村社区建设资金的来源之一。根据“一事一议”原则，村民自筹是通过村民投票决定的，因此涉及村民自身利益的建设项目如修路、铺设自来水管道等筹集资金比较容易，而与村民自身利益关系不大的项目，如文化生活的建设等资金筹集就很困难。这种现象在短期内也不可能改变，所以村民自筹只是目前解决农村社区建设资金的一个辅助手段。农村社区建设的资金投入从长远发展来看还得通过制度的完善和创新得以实现。 　　二、当前农村社区建设的财政资金困境 　　一是财政资金支持不充足。农村社区建设所需资金主要有住房建设资金、公共服务体系建设资金两部分。对于住房建设资金来说，大部分地区除了少量政策补贴和为困难家庭提供几万元左右的政府贴息贷款等政策之外，住房建设资金全部由农户负担。政府补贴只占全部房款的3%～5%，起不到实质性作用。而对于公共服务体系建设资金而言，一些地方财政部门的做法是安排年度预算，使财政投入制度化，同时整合原有行政村的各项涉农资金，使部分社区建设勉强维持，如果大面积摊开根本无以为继。对于经济基础较差的区域来说，持续的资金来源更是无从谈起。 　　二是财政投入方式不科学。一方面财政资金投入大多侧重于事后奖补政策，前期投入资金有限。基层政府对农村社区建设的资金投入多采取以奖代补的形式，前期投入的缺乏使社区建设难以顺利开展；另一方面财政资金投入大多采用直接投入方式，间接投入有限。财政部门支持农村社区建设的资金一般直接投向农村社区，用于社区的基础设施和公共服务体系建设，不能很好地吸引社会资金，难以发挥财政资金的杠杆作用。而且大多数财政资金在资金量有限的情况下，采用“撒胡椒面式”的财政投入方式，财政政策支持农村社区建设没有明显的着力点。 　　三是融资机制不够灵活。表现在融资渠道单一、融资能力低、融资结构不合理等方面。多数地方城建资金主要依靠土地运作或其他财政投入，地方政府融资平台也主要面向大的国有商业银行。一旦政策发生变化，就很容易出现融资难题。尤其是乡镇一级在财力十分紧张、银行贷款又没有出路的情况下多采取以地筹资、集资建设、借资建设三种模式。总而言之，还没有走出一条充分运用市场机制筹措城镇化建设资金的路子。 　　四是资金投入缺乏长效机制。长期以来，农村建设的财政投入资金分散在农林水利交通等各个政府部门用以支持农村农业的各项生产，并通过各个政府部门下拨到基层政府。而在国家把建设农村社区提升到政策高度以前，农村建设的财政投入中并没有针对农村社