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欠发达地区实现基本公共服务均等化制度困境 　　【摘 要】欠发达地区推进基本公共服务均等化，不仅面临国家层面的制度困境，还遭遇地方层面的制度障碍。从国家宏观层面来看，基本公共服务职能比重偏低、权责分工模糊、财权事权失衡、立法层次偏低、供给标准缺失，等等，成为制约欠发达地区实现基本公共服务均等化的共性制度困境。而基本公共服务筹资渠道单一、公共资源城市偏向定势、基本公共服务供给机制单一、民众创收增收能力不足，等等，成为制约欠发达地区实现基本公共服务均等化的特殊性制度困境。只有创新基本公共服务体制，健全基本公共服务法制，以及规范基本公共服务机制，方能有助于欠发达地区顺利推进基本公共服务均等化。 　　【关键词】欠发达地区 基本公共服务均等化 制度困境 　　自2006年党的十六届六中全会在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出“基本公共服务均等化”伟大目标以来，各级党和政府纷纷强化政府公共服务职能，并将推进“基本公共服务均等化”视为建构服务型政府的重要试金石。经过多年努力，各省市在该领域取得了较大成效。然而，从全国范围来看，我国东、中、西部居民在消费享受基本公共服务方面存在着明显的非均等化现状。不仅如此，即便同一省份的欠发达地区，在城乡之间、群体之间以及个人之间也存在较为突出的基本公共服务非均等化现象。国务院于2012年8月份出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，《规划》不仅明确了“十二五”期间基本公共服务体系的指导思想、重点任务、基本标准以及保障工程，还将基本公共服务体系建设的主要目标定位为：“供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意；覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展。”[1]诚然，这为欠发达地区推进基本公共服务均等化提供了线路图和时刻表。但是，欠发达地区在推进基本公共服务均等化的过程中，仍然遭遇宏观共性和微观个性两个层面的制度困境。 　　1.全国共性制度因素的制约 　　推进基本公共服务均等化，可以依赖于国家层面的制度安排，也可以依据地方层面的制度安排。国家宏观层面的制度安排主要表现为我国基本公共服务体制的优化问题以及基本公共服务法制的完善过程。欠发达地区与其它发达省市一样，在推进基本公共服务均等化过程中，面临基本公共服务职能比重偏低、权责分工模糊、财权事权失衡、立法层次偏低、供给标准缺失等全国共性的制度制约因素。简述如下： 　　1.1基本公共服务资金投入比重偏低 　　党的十六大对政府职能作出了明确界定，将政府职能划分为“宏观调空、公共服务、市场监管、社会管理”四大职能。其中，推行基本公共服务均等化，就属于政府履行公共服务职能的重要内容。然而，由于当前各级地方政府绩效考核体系中的经济指标非常多，而考核公共服务职能的指标体系明显不足。地方政府为了追求地方经济总量的快速增长，将大量公共财政资金投入到那些周期短、见效快的经济领域。从而忽视了基本公共服务领域的资金投入比重。笔者曾经根据国家统计局公布的权威统计数据，对我国公共服务资金投入进行过详细统计，发现近几年我国公共服务的经费投入约占当年国家GDP总量的16%-20%。而欧洲经合组织国家的公共服务资金投入一般都占到该国GDP的40%。其中，法国高达50%。由此可见，我国在公共服务、特别是基本公共服务领域的公共财政支出比重明显偏低。中国（海南）改革发展研究院通过研究发现：近几年的宏观调控表明，我国一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的现象并未完全改观。以招商引资和经营城市为目标，“项目市长”、“项目县长”等现象相当普遍[2]。 　　1.2基本公共服务权责分工模糊 　　我国采取五层行政建制的国家结构形式。除了外交、国防、海关等基本公共服务由中央政府专门提供以外；其它基本公共服务大都由中央政府和各级地方政府联合供给，中央政府和地方政府在提供基本公共服务过程中都肩负着各自责任。但是，在基本公共服务实际运行过程中，中央政府与各级地方政府之间、各级地方政府之间对基本公共服务供给的权责分工并不明确，非常模糊。在这种情况下，很容易造成各级政府基本公共服务权责之间的重叠交叉，催生种种服务职能缺位、错位和越位的现象。一方面，上下级政府对某些公共服务都拥有管理职责，很容易导致上下级政府对某些 “有利可图”的公共服务都实施管理，但是对某些“无利可图”的公共服务却相互推诿，相互踢皮球，从而导致政府间某些公共服务职责的缺位。另一方面，中央政府行使了很多本该属于地方政府的公共服务职权，很多受益范围仅限于地方政府的基础设施建设，中央政府却经常行使审批权力；但是，一些本该由中央政府担负的公共服务统筹协调职责，却往往未能履行到位。从而造成政府间某些公共服务职责的越位和错位[3]。 　　1.3基本公共服务财权事权失衡