违法建设行政处罚强制执行理性思考.doc

违法建设行政处罚强制执行理性思考 　　违法建设肆意横行，必将产生大量违法建筑，也必将破坏城乡规划。然而，《城乡规划法》中并没有违法建筑的概念，根据行政处罚法原理，规划处罚的是违法建设行为，违法建设行为产生违法的建筑物、构筑物。违法建设行为包括已经实施的违法建设行为和正在实施的违法建设行为，所产生的违法建筑包括存量违法建筑和在建违法建筑。如何处理上述问题，《城乡规划法》第64条规定中的“责令停止建设”系行政强制措施而非行政处罚；“限期改正”、“限期拆除”和“没收实物或者违法收入”并处罚款属于行政处罚。对违法建筑限期拆除是一项对抗性较强的工作，常常和暴力拆迁混为一谈，许多地方政府唯恐避之不及，便将强制拆除推诿给法院。2013年4月2日最高人民法院针对北京市高级人民法院的请示，作出《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（以下简称《批复》），将“限期拆除”的非诉强制执行权明确规定法院不予受理。但是，政府责成有关部门强制拆除是可诉的，被执行人可以依法向法院提起行政诉讼。可见，司法审查制约着政府依法行政。许多人关注《行政强制法》和《城乡规划法》的衔接。另外，“限期改正”、“没收实物或者违法收入”以及“并处罚款”如何强制执行？《批复》并未涉及，本文对该问题进行粗浅探讨，供读者参考。 　　一、政府对违法建筑组织行政强制执行的适宜操作 　　1.规划执法部门依法做出责令限期拆除行政处罚决定书 　　根据行政强制的一般原理，行政管理部门作出具有执行力的具体行政行为后，在该具体行政行为规定的期限内，行政相对人拒不履行义务的，由行政机关依据法律规定或者向有执行权的机关申请强制执行。根据《城乡规划法》第64条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，无法采取改正措施消除影响的，由规划执法部门作出责令限期拆除行政处罚决定书。《城乡规划法》第68条规定，行政相对人逾期不拆除的，建设工程所在地的县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。 　　2.规划执法部门做出催告通知书 　　催告??行政机关作出具体行政行为后，有履行义务的行政相对人不履行义务，作出具体行政行为的行政机关督促当事人在一定期限内履行义务，否则承担被强制执行后果的一种程序。《行政强制法》第35条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。显然催告是强制执行的前置程序。该法第35条还规定，催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（1）履行义务的期限；（2）履行义务的方式；（3）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（4）当事人依法享有的陈述权和申辩权。行政相对人超过规划执法部门行政处罚决定规定的自行拆除违法建筑期限后，规划执法部门向行政相对人发出书面自行拆除催告通知书，明确载明：（1）7日内自行拆除违法建筑；（2）在7日内可以陈述和申辩。经催告，当事人主动自行拆除的，不再实施强制执行。 　　3.政府做出强制执行决定书 　　《城乡规划法》第68条规定，城乡规划执法部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除。《行政强制法》第37条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。规划执法部门经催告后，无正当理由逾期不自行拆除的，规划执法部门向同级人民政府申请强制执行，人民政府作出强制执行决定书。《行政强制法》第37条还规定，强制执行决定应当以书面形式作出，并载明：（1）当事人的姓名或者名称、地址；（2）强制执行的理由和依据；（3）强制执行的方式和时间；（4）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（5）行政机关的名称、印章和日期。在现实中，有规划执法权的市规划局不愿意作出行政处罚决定而“委托”给区建设局，纵所周知，法律法规没有规定行政机关可以委托的，委托无效；有强制执行权的市政府不愿意作出强制执行决定书而“委托”给区政府。这样必将导致主体错误。另外，有些政府为了规避法律责任不愿意作出任何书面决定，而是强制执行事实上的组织者、指挥者，这样就形成事实行为。行政相对人提起行政诉讼很难证明被告的行为。 　　4.对违法建筑强制拆除不受起诉期限届满的限制 　　《行政强制法》第44条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。有人理解违法建筑的强制拆除需起诉期限届满，这是对法律的错误理解。《行政强制法》是强制执行的普通法，《城乡规划法》第68条是强制执行的特别法，特别法优先于普通法，因此，关于违法建筑强制执行的期限应当适用《城乡规划法》。另外，《行政强制法》第59条规定，因情况紧急，为保