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生态补偿横向转移支付优先领域选择及边界区分
生态补偿横向转移支付优先领域选择及边界区分
中图分类号:F062.2 文献标识码:A
内容摘要:对我国而言,资源约束、环境污染、生态退化的严峻形势迫切需要建立和完善生态补偿类横向财政转移制度。我国改革开放以来实行经济的非均衡发展战略,是造成地区间经济社会差距的客观原因。因此在生态补偿初期阶段,由于生态效益的市场化衡量体系缺失,产权不清,企业和公众意识不强,政府必须强制性介入。
关键词:横向财政转移支付 优先领域 边界区分
生态补偿的可行方式
蒂伯特模型的前提条件不符合国情。浙江安徽两省的新安江流域谈判失败的实践业已证明,市场机制自动调节生态环境,改善、协调流域经济发展的无为而治在目前的中国行不通,因此以国家为主的生态补偿成为一种公共政策的选择。目前中央纵向转移支付有退耕还林、天然林保护工程、退耕还草和湿地保护等,但由于项目建设没有制度化,补偿标准低,补偿范围窄、时间短,随意性大等诸多原因,生态补偿对地方政府的激励作用并不明显,导致生态环境的保护没有体现出可持续发展的本质目的。横向生态补偿机制的缺失,恰恰是造成环保进展乏力,环境污染难以遏制的主要根源,同时也严重影响了社会公平和资源配置效率。考虑到现阶段下中央地方财政分权的实际,引进横向生态转移支付成为一种必然。横向转移支付的引进,一方面在一定程度上可以减轻中央财政的压力,更重要的是符合谁受益谁负担的基本原则,同时也提高了资金使用效率。但在目前立法层次低、人们环保意识淡薄的现实情况下,中央政府必须积极参与,以立法的形式规范补偿体系,减少地方政府的博弈环节,降低谈判成本,疏通地方政府间的沟通漏洞和争议点。因此应根据我国生态环境的实际,分类型、分阶段实施纵向或者横向转移支付,并做好二者的有机配合,理清二者作用边界,防止功能“逆调”现象发生。
生态补偿类横向财政转移支付的优先领域
(一)省际间区域生态补偿
区域主要指一个国家行政区划内的行政主体,本文研究的范围限于各省级政府。因此区域生态补偿指的是:一个或多个省级区??的经济活动对其他省级区域产生了环境生态影响,其实质生态环境的开发利用与保护相脱离而造成的区域利益分配不均衡。外部效应内生化要求建立各省之间的生态市场交换关系,当补偿主体和对象涉及到两个或多个区域,就需要研究区域生态补偿问题。各省级政府之间激烈的竞争关系是当前我国经济社会发展的重要推动力量,而生态、环境的厉害冲突是影响区域基本公共服务均等及协调发展的重大制约。
之所以把区域生态补偿放在横向财政转移支付的优先领域的重中之重,原因在于:第一,西部地区由于矿产资源过度开发引发的生态环境问题已经由区域性的公共物品演化为全国性的公共物品,而且不合理的资源定价使得西部地区并没有得到足够的用于环境治理的财政资金,反而陷入了越开发地方越穷的怪圈,生态环境有加速恶化的趋势。第二,西部地区是我国重要大江大河的水源发源地,历史遗留的原因使得我国对西部地区的欠账过多,发达地区经济发展的成果理应由西部地区共享。承担大量生态服务功能的地区往往生态脆弱和环境敏感,而这些地区基本是贫困地区或经济欠发达地区,财政能力差距巨大,形成这样的悖论:一方面财力充足的经济发达地区,免费搭车享受着贫困地区提供的生态服务,另一方面,贫困地区却得不到任何补偿。第三,西部地区担负着维护民族团结、保持边疆稳定的政治重任。第四,省际之间的环境产品市场交换关系的严重缺失使得跨界河流、生态功能区的治理与维护面临着众多很难协调的矛盾和冲突。第五,与主体功能区、重点生态功能区、流域与区域以及生态资源的空间重叠也要求中央政府在面临复杂多样的生态补偿问题时,要首先为区域生态补偿制定具备可操作性的、有立法保障的补偿标准体系。而其他诸如流域问题、生态资源补偿问题则可以把区域生态补偿作为一个标杆,中央政府允许地方政府采取多方式的、灵活的市场或者政府补偿模式。
(二)重点生态功能区类生态补偿
党的十七大明确提出:“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,加快形成统一透明的财政转移支付制度”。目前,关系全国或较大范围区域生态安全的国家层面重点生态功能区共有25个,分为水源涵养型、生物多样性维护型、防风固沙型、水土保持型。具体包括青海三江源保护区、南水北调丹江口库区、大小兴安岭生态功能区、长白山森林生态功能区、川滇生态及生态多样化功能区。2009年又将治理任务更为紧迫、治理成本更加高昂、基层财政更加困难、少数民族更加集中的水土保持和防风固沙两大类型生态功能区纳入,主要地区覆盖新疆、内蒙古等少数民族聚集区和贵州省、青海省等部分地区。
从我国生态安全战略格局示意图可以了解,纳入重点生态功能区的地区从地理特征看,大都处于东北、西北、西南等边境地区,战略地位非常重要;从民族构成可以看
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