政府绩效审计几个基本理问题探讨.docVIP

- PAGE 2 - - PAGE 1 - 政府绩效审计几个基本理论问题探讨 南京市审计局课题组 当今世界，绩效审计已不是什么新的课题。在最高审计机关国际组织（INTOSAI）及其地区组织（如ASOSAI）的推动下，世界各国最高审计机关对绩效审计的若干基本问题逐步形成共识，值得我国审计机关借鉴。本文从国际绩效审计产生发展的时代背景分析入手，结合我国审计环境对政府审计的新要求，在借鉴国际绩效审计共同经验的基础上，对绩效审计的目标、范围、程序、方法等若干基本理论问题进行探讨，提出相关政策建议。 一、西方国家推行绩效审计的背景 绩效审计也称3E审计，是对一个组织利用资源的经济性（Economy）、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)进行的评价。绩效审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供政府公共部门经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。同其他审计种类一样，绩效审计产生和发展的理论基础是受托经济责任关系。绩效审计起源于这样一种经济责任关系：政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在资源越来越少的情况下，对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。西方国家推行绩效审计的背景主要有四个方面： 1.政府在社会经济生活中的作用日益显著使绩效审计成为一种趋势 1929年至1933年世界经济危机之后，凯恩斯主张国家全面干预社会经济生活，凯恩斯主义成为资本主义国家的经济经典和长期奉行的宏观经济学说。第二次世界大战后，随着经济和社会需要的发展，政府审计的范围扩大了，传统的财务审计向绩效审计延伸，成为国家审计实践发展的趋势。这是因为，国家在社会经济生活中的作用日益显著，公共支出占国民生产总值的比例直线上升。中央政府与地方政府所承担的经济责任的内容和范围与以前大不相同。随着国家公共开支成倍地增加和公营企业的大批涌现，经济资源不能满足需要，政府可以利用的资源日趋短缺，政府所承担的社会和经济义务又日趋扩大，针对市场失灵，政府通过财政政策和货币政策对国家宏观经济进行调节，政府在社会经济生活中开始发挥越来越大的作用，在保障社会经济的发展方面担负着更加重要的责任。 2.纳税人意识的增强使绩效审计成为必然 随着政府加强对经济的干预，国家的公共支出占国民生产总值的比例大幅度上升，公众作为公共资源的所有者希望获得政府公共部门使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息，要求政府加强使用和管理公共资源的经济责任的呼声越来越高。这是因为，第二次世界大战以后，当时欧美一些国家经历战争创伤，百废待兴，财政税收和支出的规模大量膨胀，广大纳税人及其代表要求对支出的效果进行评价。这种要求后来逐渐演化成一种西方普遍的纳税人意识：一方面依法纳税是责任，另一方面关注纳税资金的使用是纳税人的权利。这种要求是导致国家审计机关对政府和公共机构的支出绩效、社会公共资源的使用和管理责任开展评价的主要根源。正如我国著名的会计学家杨时展教授所阐述的那样：“在民主的启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝。至于取之于民的如何花费，人民并不过问。随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步的发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济、有效地用之于民。用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责。” 3.政府机构和支出的规模不断扩大及其复杂性使绩效审计呼之欲出 为在社会经济生活中更好地发挥作用，政府机构也想方设法改善对公共资源的使用和管理。政府机构的规模不断扩大，管理和控制活动不断增强，政府机构的开支也与日俱增，在这样的情况下，授予政府使用和管理公共资源权利的公众及其代表无法直接了解政府管理公共资源的状况，对政府经济责任的履行情况更是无从评价。因此，由专业审计人员实施绩效审计，提供客观公正的反馈信息就成为必然。 4.国家预算制度的改革催生了绩效审计 20世纪中叶，一些国家改革预算制度，由传统的预算方法改为零基预算的方法，这就要求国家审计机关对零基预算中的每一个预算项目的绩效进行审计，将审计结果向议会报告，作为审查政府预算的依据，这也是现代政府绩效审计产生的一个原因。 在这样的政治经济背景下，首先是美国的国家审计机构将传统的财务审计逐步发展到绩效审计，对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行评价，从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。1945年，美国国会通过了《联邦公司控制法案》，要求会计总署不仅要直接评价公营企业的合规性，而且要对管理效率和内部控制系统的效率加以评价