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返程投资外汇政策解读（19号文的官方解读）国家外汇管理局资本项目司，孙鲁军司长2011年7月，北京今天就返程投资的相关政策问题给大家做一个简要介绍。主要是介绍以下五个方面的内容，首先我们回顾一下75号文的主要内容；第二介绍一下在6月份刚刚发布的19号文出台的背景；第三方面介绍一下19号文政策调整的主要内容；第四方面介绍一下19号文出台的目的；最后跟大家一起而解读一下19号文的政策内容。75号文之前，我们还出台了11号文和29号文，我想大家可能对这个11号文和29号文、75号文都有所了解，11号文是在05年的3月份出台的，我非常有幸参与到11号文、29号文、75号文06年版的操作过程以及19号文的全部过程。09年的操作规程，因为当时我不主管投资处，所以就没有参与09版操作规程的制定过程。75号之前我们出台了11号文和19号文，11号文第一条有这样一个条款，境内个人设立境外企业必须得到有关部门的核准。第二条是规定境内个人设立境外企业以后，必须持有关部门的核准文件到外汇管理局来办理外汇登记手续。11号文出台以后，外汇局在隔了两个月以后，5月份又出来了29号文件，29号文件实际上对11号文件的第一条并没有做明确的规定，没有指出来个人在境外设立企业需要得到哪一个部门的批准，对境内机构在境外设立企业必须得到国家发改委和商务部的核准，这非常明确的。发改委对项目的许可进行回文，商务部对境外投资企业的设立进行回文，但就境内居民个人在境外设立企业到底是由发改委还是商务部，到现在为止没有明确的法规规定，所以带给境内居民造成非常大的麻烦，到底我这个企业的核准部门是谁，外汇局的11号文和29号文都没有解决这个根本上的问题。29号文是在11号文的基础上，对于11号文要求的外汇登记的程序进一步做了细化，同时明确了相应的处罚条款，对于没有在外汇管理局办理外汇登记，擅自在境外设立境外企业进行融资的企业，按照逃汇罪来进行处罚。11号文和29号文出台以后，在整个业界，尤其是创投业界引起了非常大的反响和轰动。我在这其中也参加过几次会，有的甚至说是11号文、29号文出台是圣诞节后的恶梦，因为把来在境外设立特殊目的公司返程投资这样的做法基本上堵塞住了，没有办法做了，而且在法制上面也进行明确了，还必须按照逃汇罪进行处罚。香港一个著名的政协委员在《大公报》还是在什么报上发表了一篇文章，他说国家外汇管理局11号文和29号文出台是违反了《中华人民共和国税法》第几条第几条。所以当初整个外汇管理局承受了一定的压力。后来我们就出台了75号文，在05年10月份的时候出台了75号文件，75号文件出台以后，业界对外汇局的反应又发生了360度的转向，说是圣诞后的狂欢，甚至还有人说民营企业迎来了春天，是给民营企业的境外投资、境外融资指明了一条阳光大道。就说明我们对在制定11号文和29号文、75号文这个过程中，包括之前，外汇管理局对于返程投资、融资，这个问题始终在进行跟踪，进行研究，进行调研。当然对这个问题认识也随着时间的推移，在慢慢地演进和发展过程。我们知道返程投资这个事情在90年代初就已经出现了这样一个情况，但始终没有一个部门对这个问题进行监管，进行统计，进行监测，进行分析。外汇管理局在05年的时候开始有所动作，我们当初的判断并不是想把民营企业境外融资这条路子给它断了，我们对这个问题的看法是这样的，90年代末2000年初的时候，或者再早一些的时候，确实有一些企业，特别是中小企业通过在境外设立特殊目的公司这种方式进行转移资本或者逃避税收监管，这样的情况确实存在的。到了后期，逃税和转移资本为目的设立特殊目的公司并不是大部分，而是仅仅一小部分，企业通过这种方式来转移资本，逃避税收监管。绝大部分企业是为什么？绝大部分是因为中小企业在境内发展壮大过程中，面临着直接融资和间接融资的困难，就要在境外融通资金，回来再投资，对他的生产经营进行扩大再生产，缺少钱。对缺少钱，融资方式有两种，一种方式是直接融资，一种方式是间接融资，间接融资原先的政策来看，银行对一些资本比较充足、信用比较好的大中型企业相对实行一定的倾斜政策，对中小的民营企业他们仍然相对来说比较高，成本比较大，而且授信相对来说额度是比较小的。从直接融资来看，原来资本市场层次和结构还比较单一，还没有中小板，没有创业板，而且中小企业面临上市的门槛和成本又相对来说比较高，在这种情况下就没办法，迫使一些民营企业到境外设立特殊目的公司进行融资，融资的主要目的调回来扩大再生产。这是我们对这个问题的判断和认识。11号文和29号文出台，实际上并不是把民营企业境外融资这条路子给他断了，而是把民营企业在境外设立特殊目的公司和返程投资这一方面的相关信息，以及涉及到的资本流出和流入纳入到外汇局的统计监测里面来。当然我们在政策制定过程中也有一些考虑不全、不周的情况，包括11号