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新格局下海上执法问题与对策分析 　　摘 要：《国务院机构改革和和职能转变方案》的公布，标志着我国海上执法新格局的形成。新格局下，我国海上执法面临着新的形式与困难，这需要我国在海洋立法的完善、有关部门的职能划分、海上执法队伍性质的明确等多方面作出努力，以更好的实现海上执法的效果。 　　关键词：海上执法 事权 完善建议 　　2013年3月《国务院机构改革和和职能转变方案》（以下简称《方案》）的公布，标志着我国长期以来备受诟病的由海警、海关缉私警察、渔政、海监、海事在其领域范围内各自为政的“五龙治水”海上执法时代的终结，新的中国海警和中国海事共同承担海上执法任务的新格局已经形成。新格局下，相关涉海管理部门对海洋的管理事权如何分配，仅存的两支海上执法队伍――中国海警和中国海事，在海上执法过程中的职责如何分配、如何协调，决定着《方案》机构改革和职能转变的预期目的是否能够达到以及我国未来涉海管理部门及海上执法队伍的实效。 　　1、新格局下中国海警与中国海事的事权划分 　　海洋事务牵涉广泛而跨越领域，根据联合国秘书长每年向联合国大会提出的“海洋及海洋法”报告内容进行归纳整理，海洋事务的内涵应包括以下各项内容：（1）联合国海洋法公约及其两个履行协议的现况；（2）各国在海域空间上的主张；（3）海运及航行（包括人安、船安、航安、海上协助，及港口国管制）；（4）海上犯罪（包括防止及压制针对海运之恐怖主义活动、海盗与武装抢劫、偷渡、违法毒品贩运）；（5）海洋资源可持续发展及水下文化资产（包括海洋生物资的保护与管理，海洋非生物资源、水下文化遗产）；（6）海洋环境（包括海洋环境的保护，区域合作，特定海洋区域的保护，气候变迁及海平面上升）；（7）海洋科学与技术（包括海洋科技法律体制，联合国系统中海洋科学及技术计划）；（8）争端解决（包括国际法院及海洋法国际法庭审理案件）。（9）综合议题（包括能力建构，区域合作与协调，整合性海洋管理）。（10）国际合作及协调（包括国际合作现有计划和国际协调机制）。[1]其中，除去“各国在海域空间上的主张”及“国际合作及协调”等概括性的海洋事务外，其他如“海运及航行”等具体的海洋事务将由新格局下的涉海管理部门依法分别承担管理职责。 　　1.1、中国海警的涉海管理事权分析 　　目前，中国海警的涉海管理事权的范围主要是依据《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称《通知》）[国办发[2013]52号。]确定。在该《通知》中，有三处涉及中国海警的涉海管理事权： 　　第一，海警司的主要职责。依据《通知》，国家海洋局海警司的主要职责包括：组织起草海洋维权执法的制度和措施，拟订执法规范和流程，承担统一指挥调度海警队伍开展海上维权执法活动具体工作，组织编制并实施海警业务建设规划、计划，组织开展海警队伍业务训练等工作。 　　第二，海警局的主要职责。依据《方案》，国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。因此，中国海警局的涉海管理职责主要建立在国家海洋局的职责之上。依据《通知》，国家海洋局的主要职责主要包括：（一）负责起草与海域涉、海洋生态环境保护、海洋科学调查、海岛保护等有关的法律法规、规章草案，会同有关部门组织推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制。（二）负责组织拟订海洋维权执法的制度和措施，制定执法规范和流程。我国管辖海域实施维权执法活动。（三）负责组织编制并监督实施海洋功能区划及海域管理、监督工作。（四）负责组织拟订海岛保护有关制度并监督实施。（五）负责组织开展海洋生态环境保护工作。（六）负责拟订海洋观测预报和海洋灾害警报制度并监督实施及重大海洋灾害应急处置。（七）负责组织拟订并实施海洋科技发展规划，建立推动海洋科技创新的机制。（八）负责组织开展海洋经济运行综合监测、统计核算、评估及信息发布工作。（九）负责开展海洋领域国际交流与合作及国际公约的履约等工作。（十）承担国家海洋委员会的具体工作。承办国务院、国家海洋委员会和国土资源部交办的其他事项。 　　需要明确的是，以上职责并非全部都属于中国海警的涉海管理事权，因为职权并不完全等于事权。事权，是指行政机关按照相关法律法规进行行政事务管理的权力，简单说是指有关部门在公共事务和服务中应承担的任务和职责。涉海管理事权则是指涉海管理部门依法对海洋进行管理的权力和职责。与职责相比，事权则更加侧重于管理职能，特别是对行政相对人的管理。因此，中国海警的涉海管理事权主要集中于“在我国管辖海域实施维权执法活动”，具体包括“管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件。负责机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检查并组织调查处理渔业生产纠纷。负责海