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构建城乡统一养老保障体系路径探析 　　摘 要：在中国，养老保障制度，作为社会保障制度最基本的内容之一，是一个有效率、可持续的养老保障体系。他不单单是能够提供收入保障机制，保障国民老年的基本生活；而且能够作为一种动力机制，为经济发展提供大量积累基金，优化金融结构。尽管我国目前已经能过做到构建一个覆盖全国的养老保障制度体系，但城乡二元化、碎片化养老保障的弊端日益显现，对构建城乡统一的养老保障制度的必要性和可行性进行分析，提出构建城乡统一的养老保障体系路径选择成为本文的重点。 　　关键词：养老保障体系；城乡统一；多支柱 　　社会保障制度是一个国家社会经济制度的重要组成部分，而养老保障制度是社会保障制度最基本的内容之一。一个有效率、可持续的养老保障体系不仅能够提供收入保障机制，保障国民老年的基本生活；而且能够作为一种动力机制，为经济发展提供大量积累基金，优化金融结构。随着我国经济市场化、城市化、人口老龄化的进程推进，如何好解决老有所养的问题，成为当前社会焦点问题。 　　一、养老保障体系的现状与弊端 　　（一）养老保障体系的现状 　　我国养老保障体系的建设始于计划经济向市场经济转轨时期，经过经三十年的发展，初步建成了覆盖全国的养老保障体系。已形成了包括覆盖城镇企业职工、有城镇户口的自雇者和灵活就业人员、农民工、行政单位职工、事业单位的职工在内的基本养老保险制度。同时还建立了以覆盖正式就业职工为主的企业年金计划和自愿性个人养老储蓄计划等补充养老保险制度。但目前中国社会养老保障体系仍处于多元化、碎片状阶段。 　　（1）中国养老保障体系的城乡二元化。当前中国养老保障城乡结构体系属于二元模式，相对而言，城市已形成较完善的养老保险体系，而农村养老保险发展则不尽如人意。城市已建立起了城镇职工基本养老保险，城镇居民基本养老保险、机关事业单位养老保险，而农村除了新型农村养老保险制度尚处于起步推行阶段，农民养老仍靠家庭养老、土地养老等传统模式为主，政府社会责任未能体现。养老保障城乡二元化结构体不仅造成了不公平的城乡养老权益，而且不利于城乡养老保障制度的衔接和城乡劳动力的有效流动。 　　（2）中国养老保障体系的群体受益多元化。当前中国养老保障体系不仅在城乡之间存在差距，而且在各体系内部也处于多元化状态。具体而言，在城镇养老保险体系中，机关事业单位养老保险制度脱离于城镇职工养老保险制度之外，体制内人员享受与体制外人员不同的待遇，严重影响了养老保障体系各群体之间的公平性。农村地区，地方经济实力的强弱和子女赡养程度的差别，也会产生地区养老保障水平的不同。 　　（3）养老保险金“空帐”运行压力 　　我国养老保险制度在设计之初，为了帮企业减负，把本应是企业或政府负担的部分养老责任全部让社会保障来承担了，导致“空帐”作为制度转轨成本而存在。在目前就业的人多、退休的人少，缴费的多、领养老金人少的情况下，财政补贴能够弥补养老金账户的缺口。但随着人口老龄化的加速推进、人均寿命的提高和缴费人数的降低和积累资金贬值的风险下，我国养老金的支付压力势必将体现出来。根据社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文最新给出的数字，2011年城镇基本养老保险个人账户“空账”已经超过2.2万亿，较2010年增加约5000亿。尽管这一数据一直未能获得官方层面的认可，但不可否认的是，在现行财政不对养老保险进行补贴的情况下，多个省市的养老保险已经收不抵支。 　　（二）弊端 　　（1）影响社会流动。社会流动又称社会位移，是指个体从一种社会集团移向另一种社会集团、从一个部门移向另一个部门、从一个社会集团或部门内部的某个层次移向另一个层次的社会现象。在我国碎片化的养老保障制度下，不但农民工难以转续社保关系，就连机关干部向私人部门、私人部门向公共部门、私人部门跨省市的流动，社保关系转续也都统统成为难题。保持良好的社会流动不仅有利于市场经济条件下劳动力要素流动自由，而且，也是维持社会稳定的一个重要“稳定器”。 　　（2）社保资金运用效率的降低和财政风险的增大。制度不统一降低基金运用效率，不利于制定统一的投资策略。由于碎片化制度下缴费收入管理非常分散，地区间和制度间横向不能调剂，中央政府纵向难以统筹使用。同时，在多种养老保障制度下待遇较低的群体必然向高的群体攀比，最终的结果必然是就高不就低，“攀高拉齐”。如国家为缩小企业职工养老金待遇与公务员、事业单位人员之间待遇的差距，于2007年决定，在已经连续三年上调企业退休待遇的基础上，再连续上调三年。这项决定无疑为缩小企业退休待遇与机关事业单位的差距产生作用，但同时上调成本的连续支出内必将影响基金的财务可持续性，蕴藏着潜在的财政风险。 　　二、建立城乡统一养老保障体系必要性分析 　　1.城乡一体化发展的战略需要 　　在中国城市化进程加快和市场经济体系不断完善的大背景下，