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党内法规制度性突破及相关问题 　　摘 要 近来有党内高层透露，党内正在研究出台依法执政的新条例，以此来规范并限定党委的行为，即便是“党委书记也不能超越宪法去行使权力”。这也是继《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013―2017）》后，党内体法规具体立法信息首次释出，预示党内不仅从纪检角度监督权力，还要从法律出发从本源上制约权力。 　　关键词 党委 党内法规 依法行政 　　中图分类号：D262.6 文献标识码：A 　　2013年12月2日出版的《南方人物周刊》报道中曾披露原国家新闻出版总署署长柳斌杰的爆料。现身为十二届全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰透露：“依法治国包括依法执政、依法行政，党的运行机制也要符合宪法和法律的规定。党中央正在研究，依据宪法的规定，出台一个依法执政的条例，规范党的工作中的职权行为。前不久审判的薄熙来案件，就是明显的党委书记违法用权。” 　　薄熙来事件只是新规酝酿的表层动因，更重要的是事件所代表的不受限的党委滥权行为。目前依法行政尚有法可溯，但党委的依法执政却无规可循。这也是学界和媒体上经常讨论党大还是法大问题的由来。如今，党内有意明确“所有的政党必须在法律框架下活动”的宪法规定，意味着党委书记也不能超越宪法行使职权。 　　1党内立法的制度性突破 　　值得注意的是，柳斌杰所披露的正研究出台的新条例与十八大后的政治风向非常吻合。三中全会后，加强对权力运行的制约和监督被屡屡强调：从习近平所说的“把权力关进制度的笼子里”，到《党内中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确的“完善党和国家领导体制……规范各级党政主要领导干部职责权限……加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”。 　　此次党内立法意向，将是继《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和贵发行文件备案规定》以及《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》后，出台的具体党内法规。 　　因为党内一方面希望借鉴既有成功经验，形成领导班子内部权力运行闭环系统，对主要领导干部的权力进行制约和监督，如“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制。 　　另一方面，上述制度建构要想落实都要依照法规和程序原则来创制建立。今年5月底出台了《制定条例》和《备案规定》，这将推动以党内法建设为核心环节的党建。11月底，党内下发了首个党内法规制定五年规划纲要，要求健全权力运行的制约和监督体系。而《纲要》的亮点是提出“宪法为上，党章为本”。两次参加党章起草工作的党内中央党校教授、党建问题专家叶笃初表示：“这个意义非常重大。”他说，“这对党内法规的定位以及与国家法律的相互关系，都给出了准确的诠释。那就是，党要在国家法律的范围内从事工作。”这意味着不仅党委权力要接受或将新出台的党内法的约束和限制，类似领导班子权力运行闭环系统的权力规制措施也需要通过党内立法的方式来完成制度创设，而且在理论上，党内立法工作本身也需要在宪法的框架下运行，受到相关法律的制约。 　　2党内法规的概念源流 　　中国共产党在执政信条上立足科学、民主和依法三原则。只有逐渐健全党内法规，将其制度化，党的政治活动和党内政治生活才能越来越规范。中共中央前领导人胡锦涛曾经说过，“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权，用制度管事，用制度管人。”他还首次提出“党内法规制度体系”这一划时代的概念，强调制度和纪律对于规范化党建是非常重要的。 　　在前年党的十八大全会上，再次强调要严明党的纪律，自觉维护党的集中统一。目前我国正面临着愈发复杂的政治形势，在这种形势下，加强党建，维护党的集中统一就显得尤为必要。要加强党建，就需要各级党组织和广大党员、干部特别是主要领导干部一定要遵守党章党纪，在开展党务活动时需要按照党的组织原则来处理。只有做到了纪律面前人人平等，没有特权，才能真正达到党建的规范化。 　　值得注意的是，作为党内法规的鼻祖，党章在十八大上进行了一定程度的修改。习近平总书记还亲自在《人民日报》上发表评论，就党章问题要求全党进行学习和遵照。遵照党章的规定，是加强党建最根本的工作之一，只有这样才能增强党的创造力、凝聚力、战斗力。而且党章反映了党的性质和宗旨，党的理论和路线，正是这些核心要则奠定了我党的政治制度和运作机制。 　　不过在2012年12月4日举行的纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平又强调，遵照党需要依照宪法，在依宪治国的大前提下进行。这里就引出了党内法规和宪法法律之间关系的问题。 　　3针对党内法规与国家法律冲突的事前控制 　　党内法规和国家法律之间一定是党法在国法之下，党法在国法的框架内进行运作。所以，党法和国法如