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城中村改造亟待包容性破题人地矛盾 　　导读：由于目前改造功能及目标的各种不稳定因素，城中村改造很可能会使改造趋势误入歧途，所以对城中村的改造现状及发展前景多问几个为什么、探寻其中的诸多困境及其破解策略十分有必要，相当意义上也是对当前城镇化进程中妥善解决城乡二元体制矛盾、共享城镇化发展成果的重要惠民举措。在当前转型发展过程中，必须要清楚地认识到，在当前及未来相当长一个时期，地方政府应将主要的财政资源用于建设城市的基础设施，用于发展经济，而不是用在单纯的城中村改造上面，这将有利于渐进式地有效化解受损群体的生存困境。 　　关键词：城中村改造；制度瓶颈；多赢格局；财政资源 　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.009 　　城中村改造近年来引起广泛关注，新一届政府也将城中村和棚户区改造纳入到本届政府的工作重点之中了。由于目前改造功能及目标的各种不稳定因素，城中村改造很可能会使改造趋势误入歧途，所以对城中村的改造现状及发展前景多问几个为什么、探寻其中的诸多困境及其破解策略十分有必要，相当意义上也是对当前城镇化进程中妥善解决城乡二元体制矛盾、共享城镇化发展成果的重要惠民举措。 　　一、城中村改造中的错综关系及制度瓶颈 　　城中村是在快速的城市化进程中，由于城郊土地被大量征用，原有的农村聚落为城市建设用地所包围或被纳入城市建设用地范围而形成的。简单地说，“城中村”就是被城市包围的村庄。从城中村所引发问题来看，“城中村”往往也是“问题村”，即在土地利用、建设景观、规划管理、社区文化等方面表现出的强烈的城乡差异及矛盾，影响城市的建设质量和发展秩序。“城中村”的土地仍然属于农村集体建设用地，房屋为农民自建或村社集体所建并用于出租的非商品房。为了获取尽可能多的房租收益，城中村农民个人或村社集体所建的房屋大都十分密集拥挤。城中村虽然已被城市包围，但城中村的村民仍然是农村户籍，村社集体经济组织仍然存在并发挥着作用。 　　因为城中村已经被城市所包围，城中村往往成为进城务工农民的租住地。城中村房屋比较杂乱拥挤，居住条件不够好，且脏乱差，但一是廉价，二是方便，因此成为进城农民的首选。据陈锡文说，“调查显示，在2011年，50%的进城农民工住的是用工单位提供的集体宿舍，47%租住在城中村、城乡结合部的农民住房”。[1]农民工收入比较低，只能租住在相对廉价而拥挤的城中村。低收入的农民工群体，脏乱差的城中村环境，甚至还伴生有黄赌毒，城中村因此被一些人称作“城市之疮”，城中村也常被比作中国的城市贫民窟，蓝宇蕴则称城中村为“类贫民窟”。杭州原市委书记王国平认为，“‘城中村’是城乡差距、市民与农民、本地人与外地人差距的集中反映，如果不改造，很可能演变成西方的‘贫民窟’，严重影响城市建设管理与稳定”。[2]当然，还有一种意见认为，“城中村”处于城市中心地带，良好的区位，脏乱差的环境，形成了尖锐的视角对立。通过改造，可以极大地提高城中村地带土地的价值，集约节约利用土地。这正是当前国土部推动城市“三旧”改造的动力。 　　那么，当前中国城中村的状况如何呢？珠三角是城中村最为密集的地区。深圳特区内有71个“城中村”（2004），户籍人口仅为7.64万人，外来人口达64.53万人。[3]深圳特区内200多万流动人口的半数居住在城中村，但特区内72个城中村的土地面积仅10km2，这些城中村的平均人口密度高达10万人/km2，而深圳特区平均人口密度为6532人/km2。[4]2000年珠海提出“改造城中旧村、创建精品社区”的目标，要在3年内全部消灭26个城中村。2005年北京提出要在3年内改造四环以内的及奥运场馆周边的171个城中村。[5]城中村数量多，改造所需资金极为巨大，例如改造广州138个城中村所需资金的保守估计是2000亿元。[6]只有1000多户籍居民的深圳大冲村住有6万人。[7] 　　当前改造城中村的主要措施有三：（1）政府直接投资改造城中村，例如被称为“绍兴模式”的绍兴市城区，投资30亿元改造了41个城中村，拆迁旧房建筑面积约235万m2，建设安置房建筑面积为250万m2，改善35万农民的居住环境；（2）通过市场运作，借助房地产项目改造城中村，这种模式以珠海“开发商主导型”改造模式最为典型，即政府划出地块，根据城市总体规划，由开发商进行投资策划，独立承担拆迁安置、回迁建设和商品房建设等，在整个改造过程中政府不直接投入任何资金，而是通过减免地价等市场运作方式促进开发商的积极性；（3）通过城中村人口城市化、村集体经济股份化、变革村民身份与经济方式，间接推动城中村改造。[8] 　　以上所引所述，可以归结为两点。一是当前全国大中城市都普遍存在城中村，城中村是进城农民工的主要租住地，城中村建筑无序，环境脏乱差，甚至黄赌毒泛滥。因此之故，中国城